Sdílení poznámky:
Obsah
Typ obsahu
Zrušení právního předpisu - návrh soudu
Pl. ÚS 21/04
Právní názor k ústavním aspektům problematiky vyloučení
obecných předpisů o správním řízení vyslovil Ústavní soud
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/96. Konstatoval, že naplnění ústavního
postulátu, dle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech,
v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl.
2 odst. 2 Listiny), představuje garanci proti zneužití státní moci
a plyne z něj nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování
(v posuzované věci ať už v podobě správního řádu či jinou
samostatnou normou). Vyloučení použití obecných předpisů
o správním řízení při neexistenci jiných zakládá současně
dle Ústavního soudu i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který
upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých
práv.
Názor, dle kterého v případě absence explicitní úpravy
správního řízení je správní orgán povinen dbát základních zásad
správního řízení, přičemž tyto jsou poznatelné nejen z doktríny,
nýbrž i aposteriorně z judikatury přezkumných rozhodnutí
v soudním řízení správním, vychází z představy nepsané úpravy
celého komplexu procesního práva. Tato koncepce je ale rozporná
s ústavní maximou, dle níž státní moc lze uplatňovat jen způsobem,
který stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny).
Maxima zákonného podkladu pro výkon státní moci, resp. psaného
procesního práva nevylučuje jeho dotváření judikaturou, příp.
rozhodnutími správních orgánů, vylučuje ale ústavní
akceptovatelnost absence explicitní zákonné procedurální úpravy
v její úplnosti.
Připouští-li vůbec doktrína použití analogie v oboru
správního řízení, pak toliko za omezujících podmínek - pouze
v omezeném rámci za účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále
pouze ve prospěch ochrany práv účastníků správního řízení. Nelze
z těchto stanovisek ale dovodit závěr, dle něhož by bylo lze
považovat za akceptovatelné použitím analogie vytvořit procesní
úpravu správního řízení v celé její úplnosti.
Plénum
Ústavního soudu
ve složení JUDr. Stanislav Balík,
JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel
Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří
Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav
Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická, dne
26. dubna 2005 rozhodlo o návrhu Nejvyššího správního soudu na
zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové
péči, v části vyjádřené výrazem "3,", takto:
Ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové
péči, v části vyjádřené výrazem "3," se dnem vyhlášení tohoto
nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 15. dubna 2004 doručen návrh
Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 44 zákona č.
20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem
"3,".
Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, a to poté, co v souvislosti se svojí
rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěl
k závěru, že ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, v části vyjádřené výrazem "3," je v rozporu s čl.
2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 Listiny
základních práv a svobod (dále jen "Listina").
V uvedené věci sp. zn. 6 A 102/2001 je Nejvyšším správním
soudem rozhodováno o žalobě O.M., kterou se domáhá
zrušení rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 17. září 2001
č. j. 5381/1998 o prohlášení souboru kreseb a grafických listů
z majetku žalobce za kulturní památku. V odůvodnění předmětného
rozhodnutí se uvádí, že řízení o prohlášení souboru movitých věcí
za kulturní památku bylo zahájeno na základě návrhu Národní
galerie v Praze, jež označila soubor kreseb a grafických listů
z tzv. M. sbírky za hodnotná díla, která nelze ohrozit
vývozem. Souhlas s prohlášením za kulturní památku vyslovil
Magistrát hlavního města Prahy i Státní ústav památkové péče,
přičemž žalobce se k návrhu ve stanovené lhůtě nevyjádřil. Na
základě předložených listinných materiálů Ministerstvo kultury
dospělo k závěru, že vybraná díla ze souboru splňují kritéria
kulturní památky, jsou reprezentativními součástmi historicky
vzniklé sbírky a významným dokladem vývoje české a evropské kresby
a grafiky v období od 16. do 19. století, pročež byly prohlášeny
za kulturní památku.
V žalobě do uvedeného správního rozhodnutí O. M. namítl
protiústavnost § 44 zákona o státní památkové péči, dle něhož se
na řízení o prohlašování věcí za kulturní památky obecné předpisy
o správním řízení nevztahují. Tuto protiústavnost spatřuje
v absenci možnosti účastníka správního řízení podat odvolání,
jakož i v absenci přezkumu nezávislým a nestranným orgánem v plné
jurisdikci, jelikož v době podání žaloby (před nabytím účinnosti
soudního řádu správního) mohly soudy přezkoumávat pouze legalitu
správních rozhodnutí. Nadto žalobce namítl i rozpor zákona
o státní památkové péči s čl. 11 Listiny, tj. rozpor s ústavně
garantovanou ochranou vlastnického práva. Navrhl dále, aby obecný
soud zvážil předložení věci Ústavnímu soudu, jelikož dle jeho
přesvědčení bylo v jeho případě rozhodnuto na základě zákona, jenž
je v rozporu s ústavním pořádkem.
Ministerstvo kultury ve vyjádření k žalobě poukázalo na nález
Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 35/94, z něhož dovozuje potvrzení
ústavní konformity zákona o státní památkové péči. Odkázalo rovněž
na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 7 A 13/99, podle
něhož nelze dovodit rozpor zákona o státní památkové péči
s ústavním pořádkem jen z toho důvodu, že tento zákon neumožňuje
dvojinstančnost řízení. Upozorňuje dále na možnost projednání věci
nezávislým orgánem podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Věc O.M. vedená u Vrchního soudu v Praze dle § 246 odst. 2
o. s. ř., ve znění účinném před 1. lednem 2003, pak dle § 132
soudního řádu správního přešla na Nejvyšší správní soud. V rámci
jejího projednání zaujal Nejvyšší správní soud názor, dle něhož
ustanovení § 44 zák. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči,
jehož je třeba ve věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem
pokud stanoví, že na řízení o prohlašování věcí za kulturní
památky se nevztahují obecné předpisy o správním řízení.
Nejvyšší správní soud má zato, že samotné vyloučení obecných
předpisů o správním řízení [jimiž je míněn zák. č. 71/1967 Sb.,
o správním řízení (správní řád)] nelze bez dalšího považovat za
neústavní, pokud je toto vyloučení kompenzováno vytvořením souboru
pravidel zvláštních, pro daný typ řízení vhodnějších (jak je tomu
například v případě zák. č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků, ve znění pozdějších předpisů). Důvodnost existence
zvláštních úprav správního řízení spatřuje pak ve složitosti
a rozmanitosti veřejné správy. Jestliže ale zákon vyloučí obecná
pravidla správního řízení, aniž je nahradí jinými, zakládá dle
názoru navrhovatele protiústavnost takovéto úpravy. Důsledkem
neexistence jiné zákonné procesní úpravy, která by na věc
dopadala, pak dle něj je skutečnost, že správní orgán není zákonem
vázán chránit práva a zájmy občanů, není ani povinen se věcí
zabývat svědomitě a odpovědně, není povinen věc vyřídit včas a bez
zbytečných průtahů ani nemusí dbát o to, aby rozhodnutí vycházelo
ze spolehlivě zjištěného stavu věci; naopak osoba, o jejíž práva
v řízení jde, nemá možnost taková práva sama hájit nebo se
vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Stejně tak v takovém případě dle
Nejvyššího správního soudu neplatí řada dalších povinností
a pravidel: například v takovém řízení není ani žádného účastníka
řízení, o věci může rozhodovat i takový pracovník správního
orgánu, který má na výsledku řízení osobní nebo věcný zájem,
nikomu nemusí být dovoleno nahlížet do spisu, nikomu nemusí být
rozhodnutí oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí být ani písemně
vyhotoveno, není tu vázanost rozhodnutí otázkou,
lhůty pro vydání rozhodnutí neexistují, proti rozhodnutí se nelze
odvolat, nezákonné rozhodnutí nelze zrušit obnovou řízení nebo
postupem podle § 65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani
formální právní moci.
prejudiciální
Za této situace považuje navrhovatel určování pravidel
rozhodovacího postupu zcela v kompetenci příslušného správního
orgánu. Odkazuje v této souvislosti na stanovisko nauky, dle něhož
v takovýchto případech nezbývá než analogicky aplikovat některé
instituty správního řádu a případně i obecné zásady správního
práva (D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. 4. vyd.,
Praha 2001, s. 247). Argumentaci správního orgánu, který by se
dovolával ústavnosti svého postupu, s tím, že jej založil na
analogické aplikaci správního řádu a na zásadách správního práva,
považuje ale za nedostatečnou. Některé z těchto zásad lze totiž
nalézt v úvodních ustanoveních správního řádu, další mohou
vycházet z ustanovení jiných zákonů a opět jiné mohou být
zobecněním správního či soudního rozhodování. Jejich výčet však
není závazně stanoven a je tak ponecháno na libovůli správního
orgánu, které ze souhrnu obecně uznávaných zásad při svém
rozhodování bude ctít.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/96, jenž dle jeho přesvědčení
plně dopadá na předmětnou věc a v němž je mimo jiné konstatováno,
že vyloučením použití obecných předpisů o správním řízení při
neexistenci jiných je jednak porušena garance zákonného podkladu
pro výkon státní moci ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst.
2 Listiny a jednak je jím založen rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny,
který upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se
svých práv.
Pro uvedené se Nejvyšší správní soud domnívá, že naprosté
vyloučení správního řádu z rozhodování o právech a povinnostech
fyzických a právnických osob za situace, kdy neexistuje jiná
použitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen
respektovat, je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2
odst. 3 Ústavy a s korespondujícím ustanovením čl. 2 odst. 2
Listiny, jakož i s čl. 36 odst. 1 Listiny, pročež navrhl
ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči,
v části vyjádřené výrazem "3," zrušit.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný
návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření ze dne 24. února
2005 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr.
Lubomír Zaorálek úvodem odkazuje na postup Ministerstva kultury ve
věci žalobce O. M., v jehož rámci byl písemně vyrozuměn o podání
návrhu na prohlášení souboru movitých věcí za kulturní památku
a bylo mu umožněno ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o státní památkové
péči se k návrhu vyjádřit, z čehož účastník řízení před Ústavním
soudem dovozuje respektování základních zásad správního řízení. Ve
vyjádření se dále uvádí, že zákon o státní památkové péči sice
nepřipouští opravný prostředek při prohlašování věcí za kulturní
památku, avšak z toho nelze ještě dovodit rozpor s Ústavou či
mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Možnost
projednat věc nezávislým orgánem přitom dle účastníka řízení zákon
o státní památkové péči nevylučuje.
Předseda Poslanecké sněmovny odkazuje i na argumentaci
Nejvyššího správního soudu poukazem na právní názor obsažený
v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna 2001 č. j.
7 A 13/99-28, týkající se ustanovení § 44 zákona o státní
památkové péči a vylučující použití správního řádu pro řízení
o prohlašování věcí za kulturní památky, čímž sám Nejvyšší správní
soud potvrzuje souhlas s názorem, že správní orgán musí v tomto
řízení dbát základních zásad správního řízení.
Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, že zák. č.
20/1987 Sb. byl schválen potřebnou většinou poslanců České národní
rady dne 30. března 1987, byl podepsán příslušnými ústavními
činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů.
V závěru vyjádření pak konstatuje, že je na Ústavním soudu,
aby v souvislosti s podaným návrhem na zrušení ustanovení § 44
zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené
výrazem "3,", posoudil ústavnost tohoto zákonného ustanovení
a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu
Parlamentu České republiky. Úvodem svého vyjádření ze dne 22.
února 2005 jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka uvádí, že zákon
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, byl přijat Českou národní
radou dne 30. března 1987, tedy ještě v době před ustavením
Senátu, žádná z jeho novelizací se netýkala napadeného ustanovení
§ 44, pročež Senát nemůže podat vyjádření, které by vycházelo
z projednávání dotčeného ustanovení zákona v Senátu.
Pokud jde o namítanou neústavnost ustanovení § 44 zák. č.
20/1987 Sb., k argumentaci navrhovatele poukazuje účastník řízení
na některé aspekty související s danou problematikou:
V záležitosti týkající se prohlášení věci za kulturní památky
(dle § 3 zákona o státní památkové péči) nejde o jednoznačný
případ vyloučení obecných předpisů o správním řízení bez jakékoli
zákonné procesní úpravy. Určitá procesní pravidla o prohlašování
věcí za kulturní památky totiž stanoví právě § 3 zák. č. 20/1987
Sb., jakož i § 1 vyhl. č. 66/1988 Sb., ve znění vyhl. č. 538/2002
Sb. Z tohoto hlediska by proto v dané věci, dle názoru předsedy
Senátu, spíše než argumentace o neexistenci jiné právní úpravy
bylo namístě vypořádání se s obsahem § 3 uvedeného zákona, zda
a z jakých důvodů lze tuto zákonnou úpravu považovat za natolik
nedostatečnou, že ve vztahu k ní lze ustanovení § 44 v části
vyjádřené číslicí "3," zákona o státní památkové péči považovat za
protiústavní (a to i s ohledem na dřívější rozhodnutí soudů
v obdobných věcech, např. Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna
2001 č. j. 7 A 13/99 nebo Nejvyššího správního soudu ze dne
28. dubna 2004 č. j. 6 A 106/2002). To však dle účastníka řízení
podaný návrh nečiní a celá argumentace je postavena v zásadě na
tom, že v dané záležitosti neexistuje jiná použitelná úprava,
kterou by byl správní orgán povinen respektovat.
V závěru svého vyjádření předseda Senátu konstatuje, že je na
Ústavním soudu, aby ústavnost návrhem napadeného ustanovení § 44
zák. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, posoudil a aby ve
věci rozhodl.
III.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, může Ústavní soud se souhlasem účastníků od
ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění
věci. Vzhledem k tomu, že všichni účastníci, tj. navrhovatel
v podání ze dne 6. dubna 2005 a účastníci řízení ve vyjádření
předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ze dne
12. dubna 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky ze dne
8. dubna 2005 souhlasili s upuštěním od ústního jednání a dále
vzhledem k tomu, že Ústavní soud má zato, že od jednání nelze
očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání
v předmětné věci upuštěno.
IV.
Dikce napadeného právního předpisu
Dle ustanovení § 44 zák. č. 20/1987 Sb. "obecné předpisy
o správním řízení se nevztahují na řízení podle § 3, 6, 8 a § 21
odst. 2 a 4", přičemž ustanovením § 3 předmětného zákona, ve znění
pozdějších předpisů, je upraveno prohlašování věcí za kulturní
památky.
V.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb.,
o státní památkové péči, v části vyjádřené výrazem "3,", byl podán
Nejvyšším správním soudem dle ustanovení § 64 odst. 3 zák. č.
182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci sp. zn. 6 A 102/2001
je Nejvyšším správním soudem rozhodováno o žalobě O. M., kterou se
domáhá zrušení rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 17. září
2001 č. j. 5381/1998 o prohlášení souboru kreseb a grafických
listů z majetku žalobce za kulturní památku. Nejvyšší správní
soud, poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací činností
v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěl k závěru, že ustanovení
§ 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části
vyjádřené výrazem "3,", jehož má být při řešení věci sp. zn. 6
A 102/2001 použito, je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2
odst. 2, a s čl. 36 odst. 1 Listiny, usnesením ze dne 5. dubna
2004 č. j. 6 A 102/2001-37 dle § 48 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
řízení v dané věci přerušil a Ústavnímu soudu předložil předmětný
návrh na kontrolu norem.
Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle §
64 odst. 3 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění
pozdějších předpisů, je takový vztah ke zrušení navrhovaného
zákona, příp. jeho jednotlivého ustanovení, k předmětu kmenového
řízení, jež zakládá pro posouzení věci ze strany obecného soudu
rozhodovací důvody. Dle § 75, § 76, § 78 s. ř. s. součástí
přezkoumání napadeného rozhodnutí v řízení o žalobě proti
rozhodnutí správního orgánu je i přezkum namítaných vad správního
řízení, přičemž ustanovení § 44 zákona o státní památkové péči je
pro takové posouzení v předmětném řízení základním východiskem.
Pro uvedené lze na straně navrhovatele konstatovat naplnění
podmínek jeho aktivní legitimace pro řízení o kontrole norem.
VI.
Ústavní konformita a legislativního procesu
kompetence
Dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů
a jiných právních předpisů posuzuje obsah těchto předpisů
z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem, popřípadě zákony,
jedná-li se o jiný právní předpis, a zjišťuje, zda byly přijaty
a vydány v mezích Ústavou stanovené a ústavně
předepsaným způsobem.
kompetence
Pokud Ústavní soud v rámci kontroly norem posuzuje ústavnost
normotvorného orgánu a ústavnost normotvorného procesu,
vychází z ustanovení § 66 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dle
něhož je návrh v řízení o zrušení zákonů a jiných právních
předpisů nepřípustný, jestliže ústavní zákon, nebo mezinárodní
smlouva, s nimiž jsou podle návrhu přezkoumávané předpisy
v rozporu, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu
platnosti. Z uvedeného vyplývá, že u právních předpisů vydaných
před nabytím účinnosti Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. je
Ústavní soud oprávněn přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad
se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli však ústavnost procedury
jejich vzniku a dodržení normotvorné (viz nálezy sp.
zn. Pl. ÚS 9/99, Pl. ÚS 10/99, Pl. ÚS 7/2000, Pl. ÚS 40/02).
kompetence
kompetence
V předmětné věci se Ústavní soud po provedeném zjištění tudíž
omezuje na konstatování, že zákon č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1988, tedy v době
před nabytím účinnosti Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb.,
přičemž žádná z jeho novelizací se netýkala napadeného ustanovení
§ 44.
VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním
pořádkem
(ústavnost vyloučení obecných předpisů o správním řízení)
Právní názor k ústavním aspektům problematiky vyloučení
obecných předpisů o správním řízení vyslovil Ústavní soud
v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/96. Konstatoval, že naplnění ústavního
postulátu, dle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech,
v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl.
2 odst. 2 Listiny), představuje garanci proti zneužití státní moci
a plyne z něj nutnost zákonného podkladu pro její uskutečňování
(v posuzované věci ať už v podobě správního řádu či jinou
samostatnou normou). Vyloučení použití obecných předpisů
o správním řízení při neexistenci jiných zakládá současně
dle Ústavního soudu i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který
upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých
práv.
Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, jak bylo již
konstatováno, byl přijat Českou národní radou dne 30. března
1987, nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1988, přičemž žádná z jeho
novelizací po pádu komunistického režimu se netýkala napadeného
ustanovení § 44.
Dle důvodové zprávy k § 44 vládního návrhu zákona České
národní rady o státní památkové péči (tisk č. 8, Česká národní
rada 1986-1990): "prohlášení věcí za kulturní památky se nedotýká
konkrétních práv jejich vlastníků, a proto není důvodu k aplikaci
správního řádu. Kromě toho jsou zde dány zvláštní zájmy
socialistické společnosti na zachování kulturních památek a na
jejich kulturně politickém uplatnění, které nemohou být podmíněny
stanoviskem vlastníků a jejich osobními hledisky. Přesto však
i při vyloučení obecných předpisů o správním řízení se
v příslušných ustanoveních zákona stanoví oprávnění vlastníků věcí
se k návrhu nebo k podnětu na jejich prohlášení za kulturní
památky vyjádřit."
Celá koncepce zákona o státní památkové péči, zrcadlící
dobové ideologické axiomy, vychází z naprosté prevalence veřejného
(státního) zájmu a popření ochrany práv jednotlivce, v dané
souvislosti pak ochrany práva vlastnického. Z tohoto přístupu pak
resultovalo i kontradiktorní stanovisko, dle něhož prohlášení věcí
za kulturní památky, jež je spjato s omezením dispozičních
i užívacích oprávnění vlastníka, "se nedotýká konkrétních práv
vlastníků", pročež tehdejší zákonodárce nespatřoval důvod
k aplikaci správního řádu v předmětném řízení. Dalším argumentem
tehdejší koncepce, jež je pak v kontradikci s argumentem prvním,
dle něhož omezením dispozičních a užívacích oprávnění vlastníka
nemohou být dotčena jeho vlastnická práva, je pak argument
jednoznačné dominance "zvláštních zájmů socialistické
společnosti", jež "nemohou být podmíněny stanoviskem vlastníků
a jejich osobními hledisky".
Takto koncipovaný účel ustanovení § 44 zákona o státní
památkové péči nelze než považovat za rozporný s ústavní ochranou
vlastnického práva dle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového
protokolu k Úmluvě.
Ústavní soud je si přitom vědom ústavní ochrany kulturního
bohatství ve smyslu ochrany veřejného statku (čl. 34 odst. 2
Listiny). V řadě svých rozhodnutí vyslovil přitom názor, dle
kterého ke kolizi v rovině ústavněprávní dochází nejen mezi
základními právy a svobodami navzájem, nýbrž i mezi základními
právy a svobodami a jinými ústavně chráněnými hodnotami
- veřejnými statky (sp. zn. Pl. ÚS 15/96, III. ÚS 256/01).
Posouzení této je výsledkem aplikace zásady
proporcionality, jejímž nutným komponentem je i maxima plynoucí
z čl. 4 odst. 4 Listiny, dle níž i v případě omezení základních
práv a svobod plynoucího z priority s ním v kolizi se ocitajícího
veřejného statku musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu.
kolize
Z uvedeného plyne, že v § 44 zákona o státní památkové péči
zakotvené vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování
o prohlášení věcí za kulturní památky je v rozporu i s důsledky,
jež plynou pro posouzení této zákonné úpravy ze zásady
proporcionality a z čl. 4 odst. 4 Listiny.
Účastník řízení pak ve prospěch ústavnosti § 44 zák. č.
20/1987 Sb. uvádí dva argumenty. Prvním je poukaz na judikaturu
obecných soudů a Ústavního soudu, druhým pak tvrzení, dle něhož
vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování
o prohlášení věcí za kulturní památky nemá za následek úplnou
absenci zákonné procedurální úpravy, jelikož ustanovení § 3 zák.
č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jakož i § 1 vyhl.
č. 66/1988 Sb., ve znění vyhl. č. 538/2002 Sb., v této souvislosti
určité klausule stanoví.
Odkazuje-li se ve vyjádření Senátu na nález Ústavního soudu
sp. zn. I. ÚS 35/94, nutno zdůraznit, že předmětem uvedeného
rozhodnutí bylo posouzení materiálního souladu institutu
prohlášení věci za kulturní památku s čl. 11 Listiny, nikoli ale
otázka vyloučení obecné úpravy správního řízení bez jejího
nahrazení úpravou speciální.
Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 30. srpna 2001
sp. zn. 7 A 13/99 dospěl k závěru, dle něhož "ze skutečnosti, že
zák. č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, nepřipouští při
prohlašování věcí za kulturní památky opravný prostředek proti
takovému rozhodnutí (§ 3 a § 44 zákona), nelze ještě dovodit
rozpor tohoto zákona s Ústavou či s mezinárodními smlouvami,
konkrétně s článkem 6 Úmluvy", jelikož "možnost projednat věc
nezávislým orgánem podle uvedeného článku 6 Úmluvy (v podmínkách
České republiky soudem) ostatně zákon č. 20/1987 Sb. nevylučuje".
Obecně pak pro řízení o prohlášení věcí kulturní památkou soud
vyslovil závěr, dle kterého "i když ustanovení § 44 zák. 20/1987
Sb., o státní památkové péči, vylučuje pro řízení o prohlašování
věcí za kulturní památky (§ 3 zákona) užití správního řádu, musí
správní orgán v takovém řízení dbát základních zásad správního
řízení."
Nejvyšší správní soud pak ve svém rozsudku ze dne 28. dubna
2004 sp. zn. 6 A 106/2002 k námitce žalobce, dle níž právní úprava
prohlášení věci za kulturní památku je velmi kusá a vylučuje
použití správního řádu, odkázal na právní názor obsažený
v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna 2001 č. j.
7 A 13/99-28. V souzené věci proto považoval za nikoliv
samotnou skutečnost, zda žalovaný (Ministerstvo kultury)
postupoval podle správního řádu, nýbrž zda respektoval práva
vlastníka předmětného domu (tzn. žalobce), nacházející oporu právě
v základních zásadách správního řízení. V tomto směru Nejvyšší
správní soud zjistil, že žalovaný žalobce písemně vyrozuměl
o podání návrhu na prohlášení domu za kulturní památku (§ 3 odst.
2 zákona o státní památkové péči), umožnil mu uplatnit jeho
argumentaci a předkládat důkazy, s nimiž se následně řádně
vypořádal, pročež dovodil závěr, že žalovaný respektoval základní
zásady správního řízení.
relevantní
Ústavní soud se ve své judikatuře vyjádřil i k otázce
ústavnosti soustavy opravných prostředků. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS
15/01 v této souvislosti uvedl: "Soustava přezkumných instancí je
výsledkem poměřování na straně jedné úsilí o dosažení panství
práva, na straně druhé efektivity rozhodování a právní jistoty."
Ústavní soud tudíž sdílí stanovisko Vrchního soudu v Praze, dle
něhož absence dvou instancí ve správním řízení při danosti
soudního přezkumu bez dalšího nezakládá rozpor takovéto procesní
úpravy s kautelami obsaženými v čl. 6 Úmluvy a v čl. 36 Listiny
(ilustrací této maximy v oblasti soudního řízení je protiústavnost
tzv. překvapivých rozhodnutí, jež vyloučením dvojinstančnosti
zbavují účastníky řízení práva skutkově a právně argumentovat (viz
nálezy sp. zn. III. ÚS 139/98, I. ÚS 336/99, III. ÚS 377/01, II.
ÚS 532/02, I. ÚS 220/04 a další). Ze stanoviska, dle něhož absence
dvojinstančnosti správního řízení protiústavnost bez dalšího
nezakládá, neplyne ale závěr, dle něhož rozpor s ústavním pořádkem
v důsledku takovéhoto konstatování nezakládá ani vyloučení
obecných předpisů o správním řízení spjaté s absencí předpisů
speciálních. Důvodem tohoto odlišení je skutečnost, že absence
dvojinstančního řízení bez dalšího nemá za následek protiústavnost
v případě explicitní úpravy správního řízení, přičemž předmětem
posuzované věci je ústavnost absence explicitní úpravy správního
řízení v její úplnosti.
V obou uvedených judikátech je dále vysloven názor, dle
kterého v případě absence explicitní úpravy správního řízení je
správní orgán povinen dbát základních zásad správního řízení,
přičemž tyto jsou poznatelné nejen z doktríny, nýbrž
i aposteriorně z judikatury přezkumných rozhodnutí v soudním
řízení správním.
Uvedený argument vychází z představy nepsané úpravy celého
komplexu procesního práva. Tato koncepce je ale rozporná
s ústavní maximou, dle níž státní moc lze uplatňovat jen způsobem,
který stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny).
Maxima zákonného podkladu pro výkon státní moci, resp. psaného
procesního práva nevylučuje jeho dotváření judikaturou, příp.
rozhodnutími správních orgánů, vylučuje ale ústavní
akceptovatelnost absence explicitní zákonné procedurální úpravy
v její úplnosti.
Absenci procesní úpravy správního řízení lze rozhodovací
činností správních orgánů a judikaturou soudů kompenzovat použitím
analogie. Doktrína zastává ale v této souvislosti velmi
nejednoznačná stanoviska. Petr Průcha analogii v obecnosti odmítá:
"Pro aplikaci a interpretaci norem správního práva platí, že
použití analogie u nich nepřichází v úvahu, což svým způsobem
vyplývá přímo z jejich povahy." (P. Průcha, Správní právo. Obecná
část. Brno 2003, s. 70). Zdrženlivý postoj k analogii ve správním
právu zastává i Petr Hajn: "analogie jakožto právní institut
slouží k vykrývání mezer v právu a uplatní se zejména v právu
soukromém. Ve veřejném právu a ve správním řízení si při použití
tohoto institutu musíme ukládat značnou rezervovanost." (P. Hajn,
Analogie jako právní institut a jako způsob usuzování. Několik
poznámek k analogii v právu (nejen) správním. Právník, č. 2,
2003, s. 123). S ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2
Listiny Milan Kindl formuluje zásadu, dle níž "analogie ve
veřejném právu nelze použít v neprospěch toho, kdo vykonavatelem
veřejné moci není", z čehož plyne, že "jí může být užito v jeho
prospěch" (M. Kindl, Malá úvaha o analogii ve veřejném právu.
Právník, č. 2, 2003, s. 133). Obdobné stanovisko zastává
i Vladimír Sládeček: "Může se zdát, že prostor pro použití
analogie ve správním, resp. veřejném právu je beznadějně omezen či
spíše zcela vyprázdněn zakotvením ústavních principů - limitů
uplatňování veřejné (státní) moci (zejm. čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl.
2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny) . to však neznamená holou
nemožnost její aplikace, byť by se patrně nemělo jednat o úkaz
častý .. použití analogie zákona nebo analogie práva ve správním
právu (ať již hmotném nebo procesním) přichází v úvahu, jestliže
přinese (jednoznačný) prospěch účastníku řízení či právního vztahu
správního práva." (V. Sládeček, Obecné správní právo. Praha 2005,
s. 130). Dle Vladimíra Vopálky "pokud je úprava nedostatečná,
nezbývá než se opřít podle analogie i o některé instituty
správního řádu, pokud to ovšem povaha věci nevylučuje, a o obecné
zásady správního (procesního) práva (D. Hendrych a kol., Správní
právo. Obecná část. 5. vyd., Praha 2003, s. 359).
I z takto nastíněného přehledu názorů doktrinárních, ve vší
jejich mnohoznačnosti, lze dovodit závěr, dle něhož připouští-li
vůbec doktrína použití analogie v oboru správního řízení, pak
toliko za omezujících podmínek - pouze v omezeném rámci za účelem
vyplňování mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany
práv účastníků správního řízení. Nelze z těchto stanovisek ale
dovodit závěr, dle něhož by bylo lze považovat za akceptovatelné
použitím analogie vytvořit procesní úpravu správního řízení
v celé její úplnosti.
Právní názor Ústavního soudu vyslovený již v nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 14/96 se tedy shoduje i s obecnými důsledky stanovisek
doktrinárních.
Účastník řízení konečně namítá vůči důvodnosti návrhu
Nejvyššího správního soudu tvrzením, dle něhož vyloučení obecné
úpravy správního řízení při rozhodování o prohlášení věcí za
kulturní památky nemá za následek úplnou absenci zákonné
procedurální úpravy, jelikož ustanovení § 3 zák. č. 20/1987 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů, jakož i § 1 vyhl. č. 66/1988 Sb., ve
znění vyhl. č. 538/2002 Sb., v této souvislosti určité klausule
stanoví.
Dle § 3 odst. 2 zákona o státní památkové péči Ministerstvo
kultury vyrozumí písemně vlastníka věci o podání návrhu na
prohlášení věci za kulturní památku nebo o tom, že hodlá věc
prohlásit za kulturní památku z vlastního podnětu a umožní mu
k návrhu nebo podnětu se vyjádřit. V odstavci 4 uvedeného
zákonného ustanovení je upravena povinnost Ministerstva kultury
písemně o prohlášení věci za kulturní památku jejího vlastníka,
krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností a odbornou
organizaci státní památkové péče a u archeologických nálezů též
Akademii věd České republiky vyrozumět; tato povinnost
pro ministerstvo platí i v tom případě, že neshledalo důvody pro
prohlášení věci za kulturní památku. Následující odstavec 5
zakotvuje pak povinnost součinnosti vlastníka při poskytování
relevantních informací ministerstvu za účelem prohlašování věcí za
kulturní památky a posléze odstavec 6 daného ustanovení zákona
o státní památkové péči obsahuje odkaz na podrobnější procedurální
úpravu obecným právním předpisem. Za takový pak účastník považuje
ustanovení § 1 vyhl. č. 66/1988 Sb., ve znění vyhl. č. 538/2002
Sb., dle kterého Ministerstvo kultury prohlašuje nemovité a movité
věci, popřípadě jejich soubory za kulturní památky z vlastního
nebo jiného podnětu, před prohlášením věci za kulturní památku si
může kromě vyjádření podle § 3 odst. 1 zákona vyžádat i posudek
odborných, vědeckých a uměleckých organizací a dále jsou v něm
stanoveny podrobnosti k povinné součinnosti vlastníka dle § 3
odst. 5 zákona o státní památkové péči.
Jakkoli ustanovení § 3 zákona o státní památkové péči
obsahuje některé procesní normy, z pohledu celkového obsahu úpravy
správního řízení jde toliko o torso, jde o natolik minimální část
této úpravy, která si v žádném případě nemůže nárokovat ambici
úplnosti (s případnou přítomností určitých mezer). Ustanovení
§ 1 vyhl. č. 66/1988 Sb., ve znění vyhl. č. 538/2002 Sb., pak
nesplňuje požadavek plynoucí z čl. 2 odst. 2 Ústavy a čl. 2 odst.
2 Listiny ohledně právní síly právního předpisu, jenž stanoví
způsob uplatňování státní moci.
Jelikož tedy ani kusá úprava obsažená v ustanovení § 3 zákona
o státní památkové péči nemění nic na zásadní absenci speciální
úpravy řízení v rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky
(po vyloučení působnosti obecné úpravy správního řízení), není
tato kusá zákonná úprava s to zvrátit závěr o rozporu ustanovení
§ 44 zákona č. 20/1987 Sb., v části vyjádřené výrazem "3," s čl.
2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny.
Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat
vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování
o prohlášení věcí za kulturní památky za rozpornou s čl. 11 odst.
1 a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ve spojení s čl. 4 odst.
4 Listiny, jakož i s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s čl. 2 odst. 2
Listiny.
Pro uvedené Ústavní soud dnem vyhlášení tohoto nálezu ve
Sbírce zákonů ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., v části
vyjádřené výrazem "3," zrušil.
Poučení:
Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně, dne 26. dubna 2005
Zpět na text
Související dokumenty
Předpisy ČR
20/1987 Sb.: §3,
20/1987 Sb.: §44,
66/1988 Sb.,
209/1992 Sb.: čl.6 odst.1,
209/1992 Sb.: Příl.1 čl.1,
1/1993 Sb.: čl.2 odst.2,
1/1993 Sb.: čl.2 odst.3,
2/1993 Sb.: čl.34 odst.2,
2/1993 Sb.: čl.11 odst.1,
2/1993 Sb.: čl.4 odst.4,
2/1993 Sb.: čl.2 odst.2,
2/1993 Sb.: čl.2,
2/1993 Sb.: čl.36 odst.1,
2/1993 Sb.: čl.4,
240/2005 Sb.,
Judikatura
JUD32372CZ Pl. ÚS 15/01,
JUD32437CZ III. ÚS 377/01,
JUD32454CZ III. ÚS 256/01,
JUD32735CZ Pl. ÚS 40/02,
JUD118652CZ II. ÚS 532/02,
JUD33100CZ I. ÚS 220/04,
JUD31056CZ I. ÚS 35/94,
JUD31295CZ Pl. ÚS 15/96,
JUD31375CZ Pl. ÚS 14/96,
JUD31789CZ III. ÚS 139/98,
JUD32142CZ Pl. ÚS 10/99,
JUD32414CZ I. ÚS 336/99,
JUD32597CZ Pl. ÚS 9/99,
JUD32133CZ Pl. ÚS 7/2000,