Sdílení poznámky:
Obsah
Typ obsahu
Svoboda pohybu a pobytu
Pl. ÚS 4/02
> Podle čl.
14 odst. 1 Listiny je svoboda pohybu a pobytu zaručena. Je zřejmé, že svobodou pohybu se
rozumí oprávnění nejen občana, ale každého pohybovat se po území České republiky vymezeném jejími
státními hranicemi a navštěvovat jednotlivá místa s výjimkou těch, pro která zákon ve smyslu
ustanovení čl. 14 odst. 3 Listiny
stanoví omezení. Svobodou pobytu se nepochybně rozumí (s právě uvedenou výjimkou odstavce 3)
oprávnění svobodně pobývat a usazovat se na kterémkoli místě v České republice, tj. oprávnění
svobodně si volit bydliště uvnitř českého státu. Toto ústavní oprávnění svobodně si volit svůj
dlouhodobý či krátkodobý pobyt (bydliště) na určitém místě tedy s sebou nepřináší požadavek
(nařízení) v daném místě (bydlišti) se skutečně zdržovat nebo o tomto faktickém pobytu (bydlišti)
informovat veřejnou moc. Ostatně doktrína tradičně odlišuje svobodu pobytu od tzv. "policejně"
evidenčního hlášení pobytu, "v němž jde o fikci - místo ohlášeného pobytu leckdy není místem
skutečného bydliště" (viz Pavlíček, V. - Hřebejk, J. - Knapp, V. - Kostečka, J. - Sovák, Z.: Ústava
a ústavní řád České republiky. 2. díl.: Práva a svobody, Linde a.s., Praha 1995, str.
136).
Ustanovení §
10 odst. 1 věty první zákona o evidenci obyvatel
uvádí, že místem trvalého pobytu se rozumí adresa pobytu občana v České republice, kterou si občan
zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Z uvedeného tedy vyplývá, že
takovým místem nemusí být jen místa s těmito důvody spojená. Na straně druhé to však neznamená (jak
je patrno z dikce věty druhé téhož odstavce), že občan místo trvalého pobytu mít nemusí, nebo
naopak, že takových míst může mít více než jedno. Z citované (obecné) právní úpravy je tedy zřejmé,
že místem trvalého pobytu se rozumí adresa pobytu, kterou si občan sám zvolí, přičemž takovou adresu
(místo) trvalého pobytu může mít jen jedno.
Ustanovení §
10 odst. 5 věty druhé (obdobně jako odstavce 4)
zákona o evidenci obyvatel
neupravuje společenský vztah založený na volbě občana (jako je tomu v případě ustanovení
§ 10 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel), ale reguluje situaci, která předpokládá předchozí postup podle ustanovení
§ 12 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel (tj. úřední zrušení místa takového pobytu) a řeší pouze důsledky, jež z toho pro
místo trvalého pobytu vyplývají. Jedná se proto (stejně jako v případě odstavce 4) o speciální
právní úpravu, která dotčenému občanovi nebrání v uplatnění práva volby místa trvalého pobytu (v
rámci ustanovení § 10 odst.1 zákona o
evidenci obyvatel) nebo v postupu v souladu s ustanovením
§ 10 odst. 5 a 6 zákona o evidenci
obyvatel, tedy v ohlášení změny trvalého pobytu za podmínek tam uvedených. Napadené
ustanovení se proto týká pouze jedné z možných - v ustanovení
§ 10 zákona o evidenci obyvatelstva
upravených - forem určení (změny) místa trvalého pobytu a plní především vícekrát již zmíněnou
evidenční funkci, z níž žádné důsledky pro výběr místa pobytu nevyplývají. <
Ústavní soud
rozhodl dnešního dne v plénu ve věci
návrhu stěžovatele Ing. J. Č., zastoupeného advokátkou Mgr. D. K., na zrušení ustanovení
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona č.
133/2000 Sb.,
o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel),
spojeného s ústavní stížností proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru
občanskoprávních agend ze dne 29. 8. 2001, č.j. MHMP 97601/2001, RP 12/2001, ve spojení s
rozhodnutím Úřadu městské části Praha 13, odboru občansko-správního ze dne 25. 6. 2001, č.j. R
62/01/Ma, takto: Návrh na zrušení ustanovení
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona č.
133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o
evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů, se zamítá.
Odůvodnění
I.
Úřad Městské části Praha 13, odbor občansko-správní, rozhodnutím ze dne 25. 6.
2001, č.j. R 62/01/Ma, uznal Ing. J. Č. (dále jen "stěžovatel") vinným přestupkem na úseku všeobecné
vnitřní správy dle § 42 odst. 1 písm.
e) zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o přestupcích"), jehož se dopouští od
15. 1. 2001 dosud tím, že si dne 15. 1. 2001 nepřevzal nový občanský průkaz č. 085790 PH s úředně
přidělenou adresou J. 2370/91, Praha 5 - Stodůlky, a tedy od 15. 1. 2001 dosud nemá občanský průkaz,
který je dle § 2 odst. 2 zákona č.
328/1999 Sb., o občanských průkazech (dále jen "zákon o občanských průkazech"), povinen mít,
čímž naplnil skutkovou podstatu výše citovaného ustanovení
zákona o přestupcích. Za to mu byla
jako sankce v souladu s ustanovením § 42
odst. 2 zákona o přestupcích uložena pokuta ve výši 500,- Kč a bylo mu uloženo uhradit dle
§ 79 odst. 1 zákona o přestupcích
a dle vyhlášky Ministerstva vnitra č. 231/1996
Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích, náklady řízení v částce
500,- Kč. Údaj o místu trvalého pobytu stěžovatele na adrese K. 1940/1, Praha 5, Úřad městské části
Praha 13, odbor občansko-správní, zrušil s odkazem na ustanovení
§ 12 odst. 1 zákona č. 133/2000
Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů
(zákon o evidenci obyvatel),
rozhodnutím ze dne 6. 12. 2000, sp. zn. OOS/00/No, s účinností od data nabytí právní moci rozhodnutí
(tj. od 3. 1. 2001), neboť v průběhu řízení zahájeného na návrh stěžovatele, bylo prokázáno, že
rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 9 ze dne 27. 5. 1997, č.j. 9 C 257/94-93, potvrzeným rozsudkem
Městského soudu v Praze ze dne 7. 3. 2000, č.j. 16 Co 587/99-169, a na základě usnesení Nejvyššího
soudu, č.j. 26 Cdo 1346/2000-189 (kterým bylo
odmítnuto dovolání stěžovatele proti citovanému rozsudku Městského soudu v Praze), bylo zrušeno
užívací právo stěžovatele k bytu č. 48 v K. ulici 1940/1, Praha 5. Stěžovateli byla následně, v
souladu s ustanovením § 10 odst. 5
citovaného zákona, určena adresa místa trvalého pobytu v místě ohlašovny, v jejímž územním
obvodu mu byl trvalý pobyt úředně zrušen, tj. na adrese J. 2370/91, Praha 5.
Magistrát hlavního města Prahy, odbor občanskoprávních agend, rozhodnutím ze dne
29. 8. 2001, č.j. MHMP 97601/2001, RP 12/2001, odvolání stěžovatele podle ustanovení
§ 59 odst. 2 zákona č. 71/1967
Sb., o správním řízení (správní řád), zamítl a citované rozhodnutí Úřadu městské části Praha
13, odboru občansko-správního, potvrdil. V odůvodnění svého rozhodnutí Magistrát hlavního města
Prahy, odbor občanskoprávních agend, zejména uvedl, že přestupkové jednání bylo stěžovateli
provedeným řízením o přestupku prokázáno. Skutková podstata přestupku (stěžovatel odmítl převzít
občanský průkaz s tzv. úřední adresou a občanský průkaz nadále nemá ) vyplývá z oznámení oddělení
občanských průkazů a hlášení pobytu obyvatel odboru občansko-správního Úřadu městské části Praha 13
ze dne 17. 1. 2001 o nepřevzetí občanského průkazu, z úředního záznamu sepsaného v témže oddělení se
stěžovatelem dne 15. 1. 2001 a z protokolu o projednání jeho přestupku ze dne 11. 6. 2001. Magistrát
hlavního města Prahy, odbor občanskoprávních agend, poukázal na to, že argumentace stěžovatele,
podle níž se přestupku nedopustil, protože odmítl převzít vadný občanský průkaz, který prý obsahoval
nepravdivé údaje o místu jeho trvalého pobytu (poznámka: sídlo ohlašovny Úřadu městské části Praha
13, tj. Praha 5 - Stodůlky, J. 2370/91), nemá na jiné posouzení vliv, neboť předmětný přestupek
spáchal. Odbor občansko-správní Úřadu městské části Praha 13 rozhodnutím ze dne 6. 12 2000, č.j.
OOS/00/No, v souladu s ustanovením § 12
odst. 1 zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých
zákonů (zákon o evidenci obyvatel)
zrušil údaj o místu trvalého pobytu stěžovatele na adrese K. 1940/1, Praha 5, s účinností od právní
moci rozhodnutí (poznámka: rozhodnutí nabylo právní moci 3. 1. 2001). V souladu s ustanovením
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona o
evidenci obyvatel se pak místem trvalého pobytu stěžovatele stalo sídlo ohlašovny (viz výše),
v jejímž územním obvodu mu byl trvalý pobyt úředně zrušen. Dne 15. 1. 2001 byl stěžovateli vyhotoven
občanský průkaz s úředně přidělenou adresou sídla úřadovny, který téhož dne odmítl převzít.
Magistrát hlavního města Prahy, odbor občanskoprávních agend, dále v odůvodnění zdůraznil, že
ustanovením § 10 odst. 5 věty druhé
zákona o evidenci obyvatel
"je prolomena nejen zásada volby místa trvalého pobytu občanem, ale i skutečnost, že místo trvalého
pobytu občana může být pouze v objektu, který je podle stavebního zákona určen pro bydlení,
ubytování nebo individuální rekreaci. Tímto ustanovením se zavádí institut tzv. 'úřední adresy',
která nemusí splňovat podmínky kladené na objekt určený k trvalému pobytu podle ust.
§ 10 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel". Odvolací orgán uvedl, že v případě úředního zrušení údaje o místu trvalého pobytu
občana se nejedná o volbu místa trvalého pobytu občanem, místem jeho trvalého pobytu bude sídlo
ohlašovny, "a to do doby, pokud si sám nezvolí jiné místo trvalého pobytu v souladu s ust.
§ 10 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel. Tomuto výkladu svědčí i ust.
§ 10 odst. 2 zákona o evidenci
obyvatel, podle kterého z přihlášení občana k trvalému pobytu nevyplývají žádná práva k
objektu ani k vlastníkovi nemovitosti. Údaj o trvalém pobytu občana je považován za administrativní
záležitost a nezakládá žádná užívací práva." Odvolací orgán proto uzavřel s tím, že správní orgán
prvního stupně postupoval v souladu s příslušnými ustanoveními
zákona o přestupcích
a správního řádu a že pro jiné posouzení
věci nebyly shledány žádné důvody.
V ústavní stížnosti proti v záhlaví uvedeným rozhodnutím Magistrátu hlavního města
Prahy, odboru občanskoprávních agend a Úřadu Městské části Praha 13, odboru občansko-správního
stěžovatel zejména uvedl, že "žádný přestupek nespáchal ani spáchat nemohl, neboť platný občanský
průkaz mu do dnešního dne vyhotoven nebyl a tudíž jej nemohl převzít". Uvedenými rozhodnutími bylo
prý především porušeno jeho základní právo na svobodu pohybu a pobytu
(čl. 14 odst. 1 Listiny základních práv a
svobod (dále jen "Listina"),
čl. 2 Protokolu č. 4 k
Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod, dále byla porušena rovnost občanů
(čl. 1 Listiny), zákaz diskriminace
(čl. 3 odst. 1 a odst. 3 Listiny),
právo na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí
(čl. 7 odst. 1 Listiny), právo na
osobní svobodu (čl. 8 odst. 1
Listiny), právo na ochranu osobnosti
(čl. 10 odst. 1 Listiny) a právo
na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 a odst.
2 Listiny). Konkrétně stěžovatel poukázal na to, že občanský průkaz s tzv. úředně přidělenou
adresou odmítl převzít, neboť obsahuje údaje, které jsou v rozporu se skutečností. (Jako místo
trvalého pobytu je zde uvedeno sídlo ohlašovny, což neodpovídá realitě, protože zde nebydlí,
nezdržuje se a nemá žádné věci a ani mu pobývání ve smyslu
zákona o evidenci obyvatel
na této adrese nebylo a není dodnes umožněno.) Stěžovatel dodal, že občanský průkaz je dle
§ 2 odst. 1 zákona o občanských průkazech
veřejnou listinou, která dle § 134
občanského soudního řádupotvrzuje, není-li dokázán opak, pravdivost toho, co je v ní
osvědčeno nebo potvrzeno. Nově vydaný občanský průkaz se proto podle stěžovatele v údaji o trvalém
pobytu dostává do rozporu s citovaným ustanovením
občanského soudního řádu
"a jako takový je tento úřední doklad o osobě stěžovatele neplatný a tudíž stěžovatelem
neakceptovatelný". V dalším stěžovatel poukázal na to, že dle
§ 10 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel se místem trvalého pobytu rozumí adresa pobytu občana v České republice, kterou si
občan zvolí a že může (nikoliv tedy musí) mít jen jedno místo trvalého pobytu, čímž "dává občanovi
možnost volby mezi jedním a žádným místem trvalého pobytu. ... ze
zákona o evidenci obyvatel
nevyplývá povinnost občana mít místo trvalého pobytu". Stěžovatel se proto domnívá, že v jeho
situaci (a s přihlédnutím k tomu, že dle
§ 3 odst. 2 zákona o občanských
průkazech je povinným údajem zapisovaným do občanského průkazu trvalý pobyt občana), tj.,
když mu byl jeho předchozí trvalý pobyt úředně zrušen v souladu s
§ 12 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel, je třeba, aby mu byla "tato skutečnost, tj. zrušení jeho trvalého pobytu, jako
jediná pravdivá vyznačena v jeho novém občanském průkazu". Stěžovatel dále považuje za
vykonstruovaný ten výrok odvolacího orgánu, podle něhož ustanovením
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona o
evidenci obyvatel se zavádí institut tzv. úřední adresy, která nemusí splňovat podmínky
kladené na objekt určený k trvalému pobytu dle
§ 10 odst. 1 citovaného zákona,
neboť v textu zákona nic takového uvedeno není. Stejně tak - ve vztahu k tvrzení odvolacího orgánu,
že ustanovením § 10 odst. 5 věty druhé
zákona o evidenci obyvatel
je prolomena zásada volby místa trvalého pobytu občanem - stěžovatel poukazuje na to, že "z textu
zákona rovněž nevyplývá, že by tzv. úřední adresa mohla být uvedena v občanském průkazu proti vůli
občana" [poznámka: Z ustanovení
§ 3 odst. 2 písm. a) zákona o občanských průkazech však plyne, že povinným údajem zapisovaným
do občanského průkazu je i trvalý pobyt občana.]. V takovém případě by se uvedené ustanovení
dostávalo do rozporu s čl. 1 Listiny,
neboť právo volby adresy pobytu občana v České republice musí dle
čl. 1 Listiny platit pro všechny
občany České republiky bez rozdílu a není možné v tomto případě občanovi úředně přidělit adresu jeho
trvalého pobytu, když navíc na uvedené adrese pobývat nelze. Stěžovatel konečně uvedl, že z nově
vyhotoveného občanského průkazu (v němž je adresa ohlašovny uvedena jako "trvalý pobyt") nebylo
nijak patrno, že adresa J. 2370/91, Praha 5 - Stodůlky je pouze "úřední adresou" stěžovatele,
nikoliv adresou pobytu občana dle zákona, na níž však skutečně nepobývá, ani mu pobývání není
umožněno. Stěžovatel proto konstatuje, že údaje uvedené v nově vyhotoveném občanském průkazu č.
085790 PH jsou v rozporu se skutečností, takto vyhotovený občanský průkaz neodpovídá požadavkům
kladeným na veřejnou listinu, a není tedy občanským průkazem ve smyslu zákona. Stěžovatel, který jej
odmítl převzít, proto trvá na tom, že se svým jednáním nedopustil žádného přestupku, a je
přesvědčen, že nařízení jakékoliv adresy trvalého pobytu (tj. trvalý pobyt) bez jeho souhlasu je v
rozporu s Listinou a že se napadená
rozhodnutí správních orgánů dotýkají jeho výše uvedených základních práv.
Podle názoru stěžovatele proto došlo k zásahu do jeho ústavně zaručených práv v
přímé souvislosti s aplikací ustanovení
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona o
evidenci obyvatel správními orgány, podle něhož "Je-li údaj o místě trvalého pobytu úředně
zrušen (§ 12), je místem trvalého
pobytu sídlo ohlašovny, v jejímž územním obvodu byl občanovi trvalý pobyt úředně zrušen". Citované
ustanovení není podle názoru stěžovatele v souladu s ústavním pořádkem České republiky, neboť jeho
aplikací proti vůli občana dochází k porušování výše uvedených základních práv a svobod a zvláště
práva na svobodu pohybu a pobytu ve smyslu
čl. 14 odst. 1 Listiny.
Proto stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud zrušil ustanovení
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona o
evidenci obyvatel, ve znění: "Je-li údaj o místě trvalého pobytu úředně zrušen
(§ 12), je místem trvalého pobytu
sídlo ohlašovny, v jejímž územním obvodu byl občanovi trvalý pobyt úředně zrušen." a posléze, aby
senát Ústavního soudu zrušil rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru občanskoprávních
agend ze dne 29. 8. 2001, č.j. MHMP 97601/2001, RP 12/2001, ve spojení s rozhodnutím Úřadu Městské
části Praha 13, odboru občansko-správního ze dne 25. 6. 2001, č.j. R 62/01/Ma.
II.
Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 24. 1. 2002, sp. zn.
I. ÚS 645/01, bylo řízení o ústavní stížnosti podle
ustanovení § 78 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), přerušeno a návrh na
zrušení citovaného ustanovení zákona o evidenci obyvatel byl postoupen plénu Ústavního soudu k
rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm.
a) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
III.
K návrhu na zrušení citovaného ustanovení se vyjádřili účastníci řízení -
Poslanecká sněmovna a Senát Parlamentu České republiky (ve smyslu
§ 69 zákona č. 182/1993 Sb., o
Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů) a dále Ministerstvo vnitra (ve smyslu
§ 48 odst. 2,
§ 49 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu).
Poslanecká sněmovna především uvedla, že napadené ustanovení
§ 10 odst. 5 zákona o evidenci
obyvatel obsahuje pouze právní úpravu pro administrativní řešení situace, kdy bylo občanu
místo trvalého pobytu úředně zrušeno a kdy si občan místo trvalého pobytu nezvolil jinde. Zapsáním
místa trvalého pobytu v sídle příslušné ohlašovny není zasahováno do ústavního práva občana na
svobodný pohyb, neboť mu právní řád nenařizuje, aby se v tomto místě zdržoval, ani mu nebrání, aby
si kdykoli zvolil jiné místo trvalého pobytu v České republice, popřípadě, aby ji opustil.
Poslanecká sněmovna dále poukázala na to, že stěžovatel směšuje dvě různé a odlišné věci - evidenční
hlášení občana k trvalému pobytu na straně jedné a ústavní právo na svobodný pohyb a svobodnou volbu
bydliště na straně druhé. Toto posléze uvedené ústavní právo na svobodu pohybu obsažené v
čl. 14 Listiny - které lze podle
odstavce 3 téhož článku omezit (je-li to z důvodů tam uvedených nevyhnutelné) pouze zákonem - však
stěžovateli zjevně nikdo neupřel a ani jej v nejmenším neomezil. Poslanecká sněmovna nezastává ani
názor stěžovatele, že z dikce "Občan může mít jen jedno místo trvalého pobytu"
(§ 10 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel), lze dovodit skutečnost, že občan nemusí mít místo trvalého pobytu žádné, nebo
naopak, že může mít takových míst více než jedno. Poslanecká sněmovna proto poukázala na to, že
pokud by zákonodárce chtěl takovouto skutečnost opravdu vyjádřit, použil by odlišnou dikci, jež by
předmětnou skutečnost exaktně formulovala. Přístup použitý stěžovatelem proto znamená ryze účelový a
neúměrně extenzivní výklad právní normy.
Poslanecká sněmovna poukázala i na to, že s tradičním institutem trvalého pobytu
zachází v současné době několik set platných právních předpisů a jedná se o jeden z významných
institutů veřejného práva řešícího způsob vzájemného vztahu veřejné správy a občana.
Poslanecká sněmovna konečně konstatovala, že zákon o evidenci obyvatel (včetně
jeho novelizace publikované pod č. 2/2002
Sb., jež stěžovatelem napadena nebyla) byl schválen po řádně provedeném normotvorném procesu,
podepsali jej příslušní ústavní činitelé a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů. Zákonodárný sbor jednal
přitom v přesvědčení, že zákon o evidenci
obyvatel je v souladu s Ústavou
a Listinou.
Poslanecká sněmovna proto zastává názor, že ustanovení
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona o
evidenci obyvatel je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a je věcí Ústavního soudu,
aby podání stěžovatele posoudil a vydal příslušný nález.
Senát ve svém vyjádření k návrhu stěžovatele v prvé řadě konstatoval, že stížností
napadené ustanovení bylo Senátem přijímáno v rámci návrhu
zákona o evidenci obyvatel, který mu
byl postoupen Poslaneckou sněmovnou, a Senát uvedený návrh projednal na své 18. schůzi druhého
funkčního období dne 12. 4. 2000. V rozpravě ministr vnitra jako zástupce vlády připomněl spojitost
tohoto návrhu s dříve přijatým zákonem o
občanských průkazech
a zejména upozornil na to, že - na rozdíl od stávající úpravy - nebude uložena povinnost hlásit
trvalý pobyt, ale bude možno hlásit pouze změnu adresy. Zpravodaj garančního výboru Senátu mimo jiné
uvedl, že problémem zůstává výklad pojmu "trvalý pobyt" a konstatoval, že Poslanecká sněmovna v
tomto smyslu přijala usnesení, ve kterém žádá Ministerstvo vnitra o provedení rozboru institutu
trvalého bydliště ve vztahu ke státu a ve vztahu k vlastníku ubytovacího objektu. V hlasování Senátu
(pořadové číslo 72) z přítomných 67 senátorů hlasovalo pro přijetí doporučení návrhem zákona se
nezabývat 36 senátorů (10 senátorů bylo proti) - bylo tedy dosaženo nadpoloviční většiny přítomných
senátorů. Výsledkem proto bylo usnesení Senátu č. 331 vyjadřující vůli Senátu návrhem zákona o
evidenci obyvatel se nezabývat, což v souladu s
čl. 48 Ústavy znamená, že zákon byl
přijat.
Senát dále konstatoval, že právní úprava hlášení pobytu podle
zákona o evidenci obyvatel
nepochybně nijak neomezuje svobodu pohybu a pobytu, neboť má jen evidenční charakter a "fyzická
osoba si pouze zřizuje (volí) oficiální adresu pro případnou komunikaci s veřejnou správou. Zákon
ani v nejmenším nepodmiňuje rozhodnutí kteréhokoli obyvatele České republiky změnit kdykoliv místo
pobytu a pohybovat se podle své vůle, pokud mu v tom nebrání individuální rozhodnutí soudu (zákaz
pobytu, vazba apod.)". Odvozenou otázkou je problém vlastního právního charakteru hlášení změny
místa trvalého pobytu; nereálnost úkolu legislativně jednoznačně definovat pojem místa trvalého
pobytu totiž prý vyloučila pro zákonodárce možnost stanovit povinnost hlášení jeho změny. Senát v
této souvislosti poukazuje na to, že pokud sám občan není veden vlastní potřebou měnit zápis v
evidenci pobytu (sociální pomoc, obecné volby, úřední doručování apod.), zůstává tento zápis takový,
jaký byl před účinností zákona o evidenci
obyvatel, popř. jak byl zaznamenán či konstatován při jeho narození
(§ 10 odst. 3 a 4), popř.
konstatován po zrušení zápisu o zvoleném místě trvalého pobytu
(§ 12), tedy "případ od případu
údajem zcela fiktivním". Senát v této souvislosti poukazuje na to, že podle ustanovení
§ 2 odst. 2 zákona o občanských
průkazech je občan povinen mít občanský průkaz a podle ustanovení
§ 3 odst. 2 písm. a) zákona o
občanských průkazech povinným údajem zapisovaným do občanského průkazu je trvalý pobyt
občana. Z uvedeného je tedy patrno, že tento údaj zapisuje orgán veřejné správy z úřední povinnosti
podle pravidel stanovených zákonem, tedy v režimu správnosti. Senát proto dodal, že tato
"poněkud spletitá právní konstrukce může jistě vyvolávat pochybnosti nebo nejasnosti" (např. ve
vztahu k možnosti osoby "bez domova" změnit adresu ohlašovny, na kterou zní její pobyt), nicméně
zápis údaje o místě trvalého pobytu do občanského průkazu stěžovatele "se jeví být úkonem v souladu
s platným právem". Senát shrnul, že je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost návrhem napadených
ustanovení a aby rozhodl.
presumpce
Ministerstvo vnitra ve svém vyjádření v prvé řadě poukázalo na to, že hlášení
trvalého pobytu ve smyslu zákona o evidenci
obyvatel
je evidenčním úkonem veřejného práva (má význam např. v souvislosti s určením místní příslušnosti ve
správním řízení, pro výkon volebního práva). V souladu s ustanovením
§ 10 odst. 2 zákona o evidenci
obyvatel trvalý pobyt nezakládá žádná práva k objektu, na jehož adrese je občan hlášen a ani
k vlastníkovi nemovitosti. V oblasti soukromoprávních vztahů je oproti tomu toliko právní
důvod bydlení (ve smyslu příslušných ustanovení
občanského zákoníku) a faktické užívání
bytu či domu. Zákon o evidenci obyvatel
proto neváže přihlášení k trvalému pobytu na užívání objektu a nestanoví povinnost občana hlásit
změnu místa trvalého pobytu. Správní orgán v případě splnění zákonem stanovených podmínek pro
přihlašování k trvalému pobytu ani nezkoumá, zda adresa místa trvalého pobytu odpovídá místu, kde se
občan skutečně zdržuje. Ministerstvo vnitra proto konstatovalo, že ani řízení o zrušení údaje o
místu trvalého pobytu občana z důvodu zániku užívacího práva a současně faktického neužívání objektu
občanem ve smyslu § 12 odst. 1 zákona o
evidenci obyvatel
nemůže být zahájeno z úřední povinnosti, ale je vždy podmíněno návrhem oprávněné osoby (uživatele,
provozovatele) a je odůvodněno ochranou práv této oprávněnou osoby. Ministerstvo vnitra poukázalo na
to, že občan, jemuž zaniklo užívací právo k objektu a který tento objekt ani fakticky neužívá, má
možnost přihlásit se k trvalému pobytu na jiném místě, ohlásit změnu místa trvalého pobytu - za
podmínek vyplývajících z ustanovení § 10
odst. 6 zákona o evidenci obyvatel- a uplatnit tak právo volby místa trvalého pobytu v
souladu s ustanovením § 10 odst. 1
zákona o evidenci obyvatel.
relevantní
Ministerstvo vnitra dále prohlásilo, že zákonná úprava určující jako adresu
trvalého pobytu ve stanovených případech sídlo ohlašovny
(§ 10 odst. 4 a 5 zákona o evidenci
obyvatel) byla "vedena snahou umožnit i těm občanům, kteří nemají možnost přihlásit se k
trvalému pobytu na jiném místě, mít na území České republiky trvalý pobyt, na nějž je vázáno
uplatnění řady práv a být tak zároveň i držiteli občanského průkazu, jehož vydání je podmíněno
trvalým pobytem na území České republiky". Ministerstvo vnitra zastává názor, že ustanovení
§ 10 odst. 5 zákona o evidenci
obyvatel je třeba považovat ve vztahu k
§ 10 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel za ustanovení zvláštní. Proto může být v zákonem stanovených případech místem
trvalého pobytu občana sídlo ohlašovny, byť se jedná o místo, které si občan nezvolil a jde o
objekt, který není určen k bydlení, ubytování nebo k individuální rekreaci.
Zákon o evidenci obyvatel
ani nepoužívá pojem "úřední adresa" a adresa místa trvalého pobytu v sídle ohlašovny je rovnocennou
adresou místa trvalého pobytu a nikoli její zvláštní kategorií.
Ministerstvo vnitra konečně vyjádřilo názor, že ustanovení
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona o
evidenci obyvatel není v rozporu s ústavním pořádkem. Ministerstvo se vzhledem k významu
institutu trvalého pobytu ve smyslu zákona o
evidenci obyvatel, který nezakládá povinnost občana zdržovat se na adrese trvalého pobytu,
domnívá, že v důsledku aplikace právní úpravy nedochází k zásahu do práva na svobodu pohybu a pobytu
ve smyslu čl. 14 odst. 1 Listiny a
nejsou jí dotčena ani jiná ústavně zaručená základní práva a svobody.
IV.
Ještě dříve, než se Ústavní soud zabýval podaným návrhem meritorně, zaměřil se na
otázku, zda jsou pro takové projednání dány všechny předpoklady formální.
Ústavní soud shledal, že v daném případě důvod k zahájení řízení o tzv. konkrétní
kontrole norem ve smyslu ustanovení §
64 odst. 1 písm d) ve spojení s ustanovením
§ 74 zákona o Ústavním soudu dán
byl, neboť napadená zákonná ustanovení byla v souzené věci příslušnými orgány veřejné moci skutečně
aplikována, tedy jejich uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti.
Ústavní soud se dále zabýval otázkou, zda
zákon o evidenci obyvatel
byl přijat a vydán v mezích Ústavou
dané a ústavně předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení
§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu. V tomto směru z těsnopisecké zprávy o schůzi Poslanecké sněmovny (3. volební období,
sv. 22, 3. díl, str. 1265 - 1266) zjistil, že Poslanecká sněmovna zákon č.
133/2000 Sb. schválila na své schůzi
konané dne 9. 3. 2000, kdy ze 153 přítomných poslanců se pro schválení návrhu vyslovilo 150 poslanců
a 2 hlasovali proti. Z těsnopisecké zprávy z 18. schůze Senátu konané dne 12. 4. 2000 (2. funkční
období, 18. schůze, str. 194) bylo dále prokázáno, že Senát (přítomných 67 senátorů) vyjádřil vůli
návrhem zákona č. 133/2000 Sb. se
nezabývat; pro hlasovalo 36 senátorů, proti hlasovalo 10 senátorů.
kompetence
Ústavní soud proto konstatuje, že
zákon o evidenci obyvatel
byl řádně přijat a vydán Parlamentem České republiky v mezích jeho
Ústavou stanovené a ústavně
předepsaným způsobem ve smyslu ustanovení
§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu. Po přijetí byl zákon č.
133/2000 Sb. podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v
částce č. 39 rozeslané dne 17. 5.
2000. Tento zákon nabyl účinnosti dnem 1. 7. 2000, ustanovení
§ 1 písm. b)
a c), § 3 odst. 3,
§ 6 písm. c),
§ 13 až
17, § 25 písm. b),
§ 26 a
§ 28 body 2 a 3 nabývají
účinnosti dnem 1. 1. 2003.
kompetence
Za tohoto stavu přistoupil Ústavní soud k posouzení obsahu napadeného ustanovení
zákona z hlediska jeho souladu s ústavním pořádkem.
V.
Stěžovatel se podaným návrhem domáhá zrušení ustanovení
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona o
evidenci obyvatel, které zní: "Je-li údaj o místě trvalého pobytu úředně zrušen
(§ 12), je sídlem trvalého pobytu
sídlo ohlašovny, v jejímž územním obvodu byl občanovi trvalý pobyt úředně zrušen".
Stěžovatel namítá (jak je patrno z ústavní stížnosti), že napadené ustanovení není
v souladu s ústavním pořádkem České republiky, neboť jeho aplikací proti vůli občana dochází k
porušování především základního práva na svobodu pohybu a pobytu
(čl. 14 odst. 1 Listiny), dále k
porušení rovnosti občanů (čl. 1
Listiny), zákazu diskriminace (čl.
3 odst. 1 a odst. 3 Listiny),
práva na nedotknutelnost osoby a jejího soukromí
(čl. 7 odst. 1 Listiny), práva na
osobní svobodu (čl. 8 odst. 1
Listiny), práva na ochranu osobnosti
(čl. 10 odst. 1 Listiny) a práva
na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 a odst.
2 Listiny). Jde tedy - jak lze z návrhu stěžovatele usuzovat - o údajné porušení ústavního
pořádku České republiky, který tvoří i Listina
základních práv a svobod.
Tento názor Ústavní soud nesdílí.
Ústavní soud se především zabýval tím, zda je ustanovení
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona o
evidenci obyvatel v rozporu s čl.
14 odst. 1 Listiny.
Podle čl. 14 odst. 1
Listiny
je svoboda pohybu a pobytu zaručena. Je zřejmé, že svobodou pohybu se rozumí oprávnění nejen občana,
ale každého pohybovat se po území České republiky vymezeném jejími státními hranicemi a navštěvovat
jednotlivá místa s výjimkou těch, pro která zákon ve smyslu ustanovení
čl. 14 odst. 3 Listiny
stanoví omezení. Svobodou pobytu se nepochybně rozumí (s právě uvedenou výjimkou odstavce 3)
oprávnění svobodně pobývat a usazovat se na kterémkoli místě v České republice, tj. oprávnění
svobodně si volit bydliště uvnitř českého státu. Toto ústavní oprávnění svobodně si volit svůj
dlouhodobý či krátkodobý pobyt (bydliště) na určitém místě tedy s sebou nepřináší požadavek
(nařízení) v daném místě (bydlišti) se skutečně zdržovat nebo o tomto faktickém pobytu (bydlišti)
informovat veřejnou moc. Ostatně doktrína tradičně odlišuje svobodu pobytu od tzv. "policejně"
evidenčního hlášení pobytu, "v němž jde o fikci - místo ohlášeného pobytu leckdy není místem
skutečného bydliště" (viz Pavlíček, V. - Hřebejk, J. - Knapp, V. - Kostečka, J. - Sovák, Z.: Ústava
a ústavní řád České republiky. 2. díl.: Práva a svobody, Linde a.s., Praha 1995, str. 136).
Ustanovení § 10 odst.
1 věty první zákona o evidenci obyvatel
uvádí, že místem trvalého pobytu se rozumí adresa pobytu občana v České republice, kterou si občan
zvolí zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt nebo zaměstnání. Z uvedeného tedy vyplývá, že
takovým místem nemusí být jen místa s těmito důvody spojená. Na straně druhé to však neznamená (jak
je patrno z dikce věty druhé téhož odstavce), že občan místo trvalého pobytu mít nemusí, nebo
naopak, že takových míst může mít více než jedno. Z citované (obecné) právní úpravy je tedy zřejmé,
že místem trvalého pobytu se rozumí adresa pobytu, kterou si občan sám zvolí, přičemž takovou adresu
(místo) trvalého pobytu může mít jen jedno.
Ustanovení § 10 odst.
5 věty druhé (obdobně jako odstavce 4)
zákona o evidenci obyvatel neupravuje
společenský vztah založený na volbě občana (jako je tomu v případě ustanovení
§ 10 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel), ale reguluje situaci, která předpokládá předchozí postup podle ustanovení
§ 12 odst. 1 zákona o evidenci
obyvatel (tj. úřední zrušení místa takového pobytu) a řeší pouze důsledky, jež z toho pro
místo trvalého pobytu vyplývají. Jedná se proto (stejně jako v případě odstavce 4) o speciální
právní úpravu, která dotčenému občanovi nebrání v uplatnění práva volby místa trvalého pobytu (v
rámci ustanovení § 10 odst.1 zákona o
evidenci obyvatel) nebo v postupu v souladu s ustanovením
§ 10 odst. 5 a 6 zákona o evidenci
obyvatel, tedy v ohlášení změny trvalého pobytu za podmínek tam uvedených. Napadené
ustanovení se proto týká pouze jedné z možných - v ustanovení
§ 10 zákona o evidenci obyvatelstva
upravených - forem určení (změny) místa trvalého pobytu a plní především vícekrát již zmíněnou
evidenční funkci, z níž žádné důsledky pro výběr místa pobytu nevyplývají.
Ústavní soud proto dochází k závěru, že napadeným ustanovením nedošlo k porušení
svobody pohybu a pobytu v intencích
článku 14 odst. 1 Listiny ani
principu rovnosti v intencích čl. 1
Listiny. Z týchž důvodů nedošlo ani k porušení
článku 2 Protokolu č. 4
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
Proto Ústavní soud návrh na zrušení
ustanovení § 10 odst. 5 věty druhé
zákona o evidenci obyvatel ve znění "Je-li údaj o místě trvalého pobytu úředně zrušen
(§12), je sídlem trvalého pobytu
sídlo ohlašovny, v jejímž územním obvodu byl občanovi trvalý pobyt úředně zrušen", zamítl
čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy,
§ 70 odst. 1 zákona Ústavním
soudu.
Pokud jde o ostatní stěžovatelem tvrzená porušení základních práv a svobod [tj.
zákazu diskriminace (čl. 3 odst. 1
a odst. 3 Listiny), práva na
nedotknutelnost osoby a jejího soukromí
(čl. 7 odst. 1 Listiny) práva na
osobní svobodu (čl. 8 odst. 1
Listiny), práva na ochranu osobnosti
(čl. 10 odst. 1 Listiny) a práva
na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 a odst.
2 Listiny)], stěžovatel neuvádí a nekonkretizuje, v čem je napadené ustanovení
§ 10 odst. 5 věty druhé zákona o
evidenci obyvatel s těmito základními právy v rozporu. K takovému závěru nedospěl ani Ústavní
soud.
Poučení:
Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze
odvolat.
V Brně dne 30. října 2002
Zpět na text