IV. ÚS 576/2000

Právo obce na samosprávu

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (4)
Právo obce na samosprávu
IV. ÚS 576/2000
> Aplikace instrumentů směnečného práva, bez přihlédnutí ke skutečnosti, že obec, jako veřejnoprávní
korporace
, má svůj fundament v právu veřejném, ve svých důsledcích ignoruje ústavní princip samosprávného řízení obce zastupitelstvem. <
Ústavní soud
rozhodl v senátě ve věci ústavní stížnosti obce Dolní Bečva, okres Vsetín, proti rozsudku Vrchního soudu v Olomouci ze dne 20. 6. 2000, č. j. 4 Cmo 1515/97-65, rozsudku Krajského obchodního soudu v Ostravě ze dne 17. 9. 1997, č.j. 15 Cm 97/97-32 a směnečnému platebnímu rozkazu Krajského obchodního soudu v Ostravě ze dne 23. 6. 1997 č.j. 1 Sm 208/97, za účasti Vrchního soudu v Olomouci jako účastníka řízení, a Ing. V. S., a F., spol. s r.o., jako vedlejších účastníků, takto:
Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 20. 6. 2000, č. j. 4 Cmo 1515/97-65, rozsudek Krajského obchodního soudu v Ostravě ze dne 17. 9. 1997, č. j. 15 Cm 97/97-32, a směnečný platební rozkaz Krajského obchodního soudu v Ostravě ze dne 23. 6. 1997 č. j. 1 Sm 208/97, se v části týkající se obce Dolní Bečva zrušují.
Odůvodnění
Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 27. 9. 2000 se stěžovatelka domáhala, aby Ústavní soud nálezem zrušil rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 20. 6. 2000, č. j. 4 Cmo 1515/97-65, kterým byl potvrzen rozsudek Krajského obchodního soudu v Ostravě ze dne 17. 9. 1997, č.j. 15 Cm 97/97-32, jímž byl ponechán v platnosti směnečný platební rozkaz Krajského obchodního soudu v Ostravě ze dne 23. 6. 1997 č.j. 1 Sm 208/97. Uvedeným směnečným platebním rozkazem bylo uloženo F., spol. s r. o. se sídlem v Dolní Bečvě a stěžovatelce jako směnečnému rukojmímu, zaplatit společně a nerozdílně Ing. V. S. (žalobci) do tří dnů od doručení směnečného platebního rozkazu směnečnou pohledávku ve výši 1 200 000,- Kč s příslušenstvím a náklady řízení. Stěžovatelka navrhla, aby Ústavní soud zrušil i rozhodnutí napadenému rozsudku vrchního soudu předcházející.
Stěžovatelka tvrdí, že napadenými rozhodnutími bylo porušeno její ústavně zaručené základní právo na samosprávu zakotvené v čl. 101 odst. 1 a 4 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), a čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Zásah spatřuje v tom, že dle jejího názoru obecné soudy zcela opomenuly skutečnost, že bývalý starosta obce předmětnou směnku avaloval bez vědomí a souhlasu orgánů obce, a tento právní úkon posoudily jako úkon platný a obec zavazující. O podpisu podobného závazku obce, který nebyl jediný, neboť bývalý starosta obce takto obec zavázal v řadě jiných případů řádově ve výši desítek milionů Kč, nikdo z členů obecní rady ani zastupitelstva, nevěděl. Orgány obce se o podpisech na směnkách dověděly až ve fázi, kdy se věřitelé začali hlásit o své peníze. Požadavky věřitelů považovaly za nesmyslné, neboť k žádnému schválení něčeho podobného nikdy nedošlo, a i poté, co se zjistilo, že závazky podepsal starosta bez zmocnění orgánů obce sám, měly za to, že podobné závažné překročení pravomoci nemůže mít ochranu zákona a že obec nemůže platně zavázat. Tyto námitky však obecné soudy nepřijaly, zabývaly se jimi jen okrajově a při vynesení rozsudků k nim nijak nepřihlížely.
Stěžovatelka je toho právního názoru, že starosta obce není statutárním orgánem obce, ale podle § 52 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, pouze obec "zastupuje navenek", obdobně jako např. hlava státu. Má za to, že podpis směnky, bez souhlasu a vědomí orgánů obce, je právním úkonem absolutně neplatným a současně je v rozporu s dobrými mravy ve vztahu k občanům obce, a to i tehdy, byla-li druhá strana v dobré víře, že starosta může úkon učinit. Poukázala na
judikát
R 33/75: "Pokud je smlouva od počátku absolutně neplatná, není rozhodné, zda účastníci smlouvy o důvodu její neplatnosti věděli." a zejména R 35/75: "Smlouva, který svým obsahem nebo účelem odporuje zákonu nebo jej obchází anebo se příčí zájmům společnosti (t.č. dobrým mravům), je od počátku absolutně neplatná; není rozhodné, zda účastníci smlouvy o důvodu její neplatnosti věděli." Dle jejího názoru obec, jako právnická osoba veřejného práva, statutární orgán nemá. Starosta obec zastupuje navenek, není však oprávněn rozhodovat ve vnějších právních vztazích. Může podepsat smluvní závazek za obec až poté, co k tomu dostal zmocnění některým z orgánů obce. Podpis starosty, bez souhlasu příslušného orgánu obce, není řádným projevem vůle obce. Obec Dolní Bečva nikdy neprojevila vůli stát se směnečným rukojmím, čímž schází jedna z podstatných náležitostí vzniku jakéhokoliv právního vztahu. Starosta sám o sobě není oprávněn disponovat s právy, které zákon svěřuje jiným orgánům obce. To by bylo popřením ústavního práva obcí na samosprávu, a rozhodnutí soudu, která chrání toto porušení zákona, není ústavním pořádkem garantovanou ochranou vlastnického práva. Takto jsou napadená rozhodnutí obecných soudů ve své podstatě schválením protiprávního jednání bývalého starosty obce. Uznáním jednání starosty za jednání obce je popřením práva na samosprávu, neboť rozhodování starosty obce bez souhlasu obecního zastupitelstva či obecní rady není výkonem samosprávy, který by byl v souladu s Ústavou, přičemž starosta si byl vědom, že porušuje zákon.
K tvrzenému zásahu do základního práva zakotveného v čl. 11 Listiny stěžovatelka uvedla, že obecné soudy poskytly ochranu právnímu vztahu, který vznikl porušením zákonů a Ústavy České republiky v neprospěch toho, kdo zákon neporušil, tedy k tíži majetku stěžovatelky. Napadená rozhodnutí obecných soudů vedou k ekonomické destrukci života obce, neboť bývalý starosta mimo jednání ve věci předmětné směnky činil řadu dalších právních úkonů, kterými obec bez souhlasu jejích orgánů zavázal desítkami milionů korun.
Vrchní soud v Olomouci jako účastník řízení ve svém vyjádření k ústavní stížnosti odkázal na odůvodnění napadených rozsudků obecných soudů. Dále poukázal na ust. § 18 odst. 2 písm. c) obč. zák., dle něhož je obec právnickou osobou a její právní úkony činí ti, kdož jsou k tomu oprávněni zákonem (§ 20 odst. 1 obč. zák.). Z ustanovení § 52 zák.č. 367/1990 Sb., ve znění platném pro posouzení věci, vyplývá, že k zastupování obce navenek je oprávněn starosta a pro třetí osoby je právě toto zastupování významné, když nelze z uvedeného zákonného ustanovení dovodit, že by právní úkony starosty nezavazovaly přímo obec. V posuzované věci nebylo prokázáno, že žalobce - majitel směnky nejednal v dobré víře a že by mu bylo cokoliv známo o tom, že došlo k překročení oprávnění starosty, jako osoby za obec jednající (§ 20 odst. 2 věta druhá obč. zák.). Protože argumentace stěžovatelky v ústavní stížnosti, ve vztahu k předmětu řízení, není správná a její tvrzení jsou částečně zavádějící, když i Mgr. J. H. zastupuje přímo stěžovatelku na základě právního úkonu starosty - udělení plné moci, navrhl vrchní soud ústavní stížnost zamítnout.
Vedlejší účastník F., spol. s r. o., se sídlem v Dolní Bečvě, se k ústavní stížnosti nevyjádřil (žádost o vyjádření mu byla doručena dne 21. 10. 2000).
Vedlejší účastník Ing. V. S., se k ústavní stížnosti nevyjádřil (žádost o vyjádření mu byla náhradně doručena dne 13. 10. 2000). Ústavní soud se proto vzhledem k nemožnosti doručení obrátil na advokáta, který vedlejšího účastníka zastupoval v řízení před obecnými soudy, se žádostí o zprostředkování doručení ústavní stížnosti a případné vyjádření k ní. Podáním ze dne 10. 4. 2001 předložil JUDr. M. S. spolu s plnou mocí ze dne 5.4.2001, kterou mu udělil vedlejší účastník, vyjádření k ústavní stížnosti. V tomto podání uvedl, pokud jde o skutkovou stránku věci, že námitka, že o věci nerozhodovalo obecní zastupitelstvo, byla sice vznesena v řízení před obecnými soudy, nebyl však navržen žádný důkaz k prokázání tohoto tvrzení. Ve směnečném řízení platí koncentrační zásada a tuto zásadu je nutno respektovat i v řízení o ústavní stížnosti. Považuje proto za nepřípustné, aby stěžovatel v rámci ústavní stížnosti uváděl nová tvrzení. Navíc by toto tvrzení bylo se zřetelem k ustanovení § 36 odst. 1 písm. d) zákona o obcích, v tehdejším znění, významné jen tehdy, kdyby současně bylo tvrzeno, že o projednání požádala alespoň jedna desetina všech členů obecního zastupitelstva. Dále zástupce vedlejšího účastníka uvedl, že argumentace ústavní stížnosti neobstojí ani po právní stránce, neboť je sporné, zda převzetí směnečného rukojemství je vůbec možné podřadit pod uvedené ustanovení zákona o obcích a vzhledem k tomu, že jde o obligačně právní úkon, nelze argumentovat ani porušením čl. 11 Listiny. Argumentace obce pak zcela pomíjí práva a právní postavení osob, které vstupují do soukromoprávních vztahů s obcí. Pokud by byl takový výklad přijat, znamenalo by to porušení principu rovnosti všech právnických osob a ve svých důsledcích by to vedlo k tomu, že by obce měly privilegované postavení. Poukázal v této věci též na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 13. 10. 1998, sp. zn. 5 Cmo 75/97. Ze všech těchto důvodů navrhl odmítnutí, případně zamítnutí ústavní stížnosti s tím, že netrvá na tom, aby Ústavní soud ve věci nařídil ústní jednání.
Ústavní soud si dále vyžádal spis Krajského obchodního soudu v Ostravě, sp. zn. 15 Cm 97/97, a poté, co se seznámil se shromážděnými podklady pro rozhodnutí a vzal na vědomí souhlas účastníků řízení s upuštěním od ústního jednání dle § 44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dospěl k závěru, že ústavní stížnosti a návrhům s ní spojeným je třeba (zcela) vyhovět, a to z následujících důvodů.
Podstatou ústavní stížnosti je především otázka, zda je v souladu s principy územní samosprávy, zakotvenými v čl. 101 Ústavy, právní názor obecných soudů, aplikovaný v napadených rozhodnutích, podle něhož obec zavazuje jakýkoliv právní úkon starosty obce, tedy i takový, který byl učiněn bez předcházejícího rozhodnutí obecního zastupitelstva ve věcech, kdy takové rozhodnutí je nezbytné ze zákona. V dané věci konkrétně pak, zda bylo či nebylo důležité zkoumat, zda úkony starosty skutečně vyjadřovaly relevantně projevenou vůli obce.
Právní názor obecných soudů lze sice označit za formálně logický a z pohledu směnečného práva obhajitelný, jeho nedostatkem je však skutečnost, že s ohledem na soukromoprávní charakter věci (sporu) odmítá vzít za
relevantní
skutečnost, že obec jako veřejnoprávní
korporace
má svůj fundament v právu veřejném. Veřejné právo stanovuje vnitřní strukturu této
korporace
, působnost jejích orgánů a v neposlední řadě i tvorbu právně
relevantní
vůle této
korporace
. Teprve v okamžiku takového nahlížení se nabízí otázka, zda obstojí, aby na územní samosprávné společenství občanů, kterým je obec v prvé řadě, bylo nahlíženo stejně, jako na obchodní či jinou společnost. Ústavní soud je přesvědčen, že takový nerozlišující náhled je nejen nesprávný, ale i neústavní.
Působnost obecního zastupitelstva upravoval dnes již zrušený zákon o obcích č. 367/1990 Sb. zejména v ustanovení § 36 a 36a, postavení starosty pak v §§ 52-55. Je pravdou, že v něm nebylo přítomno obdobné pregnantní ustanovení, jakým je dnešní § 103 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, které právní úkony starosty vyžadující schválení zastupitelstvem obce, provedené bez takového předchozího schválení, výslovně označuje jako od počátku neplatné. Ústavní soud je však přesvědčen, že tato zásada byla přítomna i v právní úpravě dřívější a vyplývala přímo z již zmíněného čl. 101 Ústavy. Starosta obce podle dřívější ani současné úpravy nemohl a nemůže vytvářet sám vůli obce, ale pouze mohl a může tuto vůli navenek sdělovat a projevovat. Jakkoli tedy obecné právní vědomí přisuzuje starostovi obce rozsáhlá oprávnění, opak byl a je skutečností. Starosta obce tedy nemohl platně učinit úkon závažným způsobem ohrožující majetek obce bez platného rozhodnutí obecního zastupitelstva, případně rady obce.
Není sporu o tom, že rozsah směnečných závazků, které starosta obce učinil je takový, že jednoznačně je schopen významným způsobem ohrozit majetkovou podstatu obce. Z tohoto pohledu považuje Ústavní soud za zcela formalistickou námitku, že je vůbec sporné, zda pod dříve platné znění § 36a zákona o obcích, tedy jako kompetenci vyhrazenou obecnímu zastupitelstvu, lze podřadit přijatý směnečný závazek. Z celého textu a smyslu tohoto ustanovení je jednoznačně zřejmé, že výhradně zastupitelstvu se ze zákona svěřují úkony s podstatně menšími dopady. Jestliže např. podle písm. i) jen zastupitelstvo bylo oprávněno rozhodnout o zastavení movitých věcí nad 50 000,- Kč, jeví se argumentace, že jen pro nepřítomnost výslovné zmínky zákonodárce o zcela specifickém institutu směnečného rukojemství by mohl starosta sám platně rozhodnout o přijetí závazku v řádech milionů, jako
absurdní
. Ústavní soud je přesvědčen, že přijetí takového konkrétního závazku nezbytně vyžadovalo rozhodnutí obecního zastupitelstva podle § 36a zák.č. 367/1990 Sb., o obcích, a že tedy to, zda se tak stalo či nikoli, nelze kvalifikovat jen jako skutečnost, která měla povahu pouhého vnitřního rozhodnutí, a neměla tedy pro jiné subjekty žádný význam. Naopak je nezbytné takové rozhodnutí považovat za konkrétní projev ústavního principu, že obec je samostatně spravována zastupitelstvem. Absence takového rozhodnutí zakládá absolutní neplatnost úkonu starosty. Ústavní soud v této souvislosti pouze připomíná, že obdobná byla i
judikatura
prvorepublikového Nejvyššího správního soudu, která za vůli obce pokládala, nebyl-li prokázán opak, to, co bylo vyjádřeno v usnesení příslušného orgánu obce (Bohuslav, A 12571/36).
Ústavní soud tedy uzavírá, že podstatou sporu bylo řešení situace, kdy existoval různý možný výklad některých ustanovení právních předpisů, resp. kdy jejich výklad a následná aplikace vede ke dvěma zásadně rozdílným řešením. Stojí-li v této věci v konfliktu formální požadavky směnečného zákona na náležitosti směnečného rukojemství se zákonem o výkonu obecní samosprávy, jako Ústavou zaručeného principu spravování obce, nezbývá než řešit takový spor ve prospěch obecně přijímané ideje spravedlnosti. Z tohoto pohledu se pak Ústavnímu soudu jednoznačně jeví jako spravedlivé zrušit napadené akty veřejné moci v té části, která je založena na přístupu ryze formálním, považujícím zkoumání skutečné vůle obce za irelevantní a ponechávající zjevný
exces
člena samosprávy (starosty) nedotčený, a tím nedotčeny i majetkové důsledky schopné zásadním způsobem ohrozit podstatu obce. Jakkoli tedy izolovaný výklad směnečného práva dává za pravdu obecným soudům, je Ústavní soud přesvědčen, že mechanická aplikace instrumentů tohoto práva, bez přihlédnutí k principům samosprávného řízení obce, jehož významnou část tvoří nakládání s majetkem obce, by činila z práva
absurdní
nástroj, v podstatě ignorující smysl a účel ústavního principu samosprávy obce.
Na základě výše uvedených skutečností proto Ústavnímu soudu nezbylo, než návrhu podle ust. § 82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zcela vyhovět, a podle § 82 odst. 3 písm. a) napadená rozhodnutí v části týkající stěžovatelky zrušit pro rozpor s čl. 101 odst. 1 a 4 Ústavy a ve svých důsledcích též s čl. 11 odst. 1 Listiny.
Poučení:
Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 12. dubna 2001