3 As 8/2005 - 118

Správní řízení a účastenství spolků

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (2)
Judikatura (3)
Ej 3/2006
Správní řízení: účastenství spolků
k § 70 odst. 2 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny
k § 60 správního řádu (č. 71/1967 Sb.)
I. Občanskému sdružení svědčí účastenství podle § 70 odst. 2 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, pouze v takovém správním řízení, jež je způsobilé zasáhnout zájmy vymezené v § 2 odst. 1 tohoto zákona. Účast občanských sdružení ve správních řízeních nelze vykládat natolik široce, že by se vztahovala na řízení, jež mohou zasáhnout jakoukoliv složku životního prostředí, nýbrž toliko složky životního prostředí chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny.
II. Účastníkem správního řízení se nestává ten, s kým správní orgán nesprávně jako s účastníkem řízení jednal. Vyjde-li taková vada najevo až po podání odvolání tím, s kým správní orgán prvního stupně nesprávně jednal jako s účastníkem řízení, odvolací správní orgán zamítne jeho odvolání podle § 60 správního řádu jako nepřípustné.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2005, čj. 3 As 8/2005-118)
Prejudikatura:
srov. Soudní
judikatura
ve věcech správních č. 888/2001; č. 291/2004 Sb. NSS a č. 306/2004 Sb. NSS.
Věc:
Spolek O. proti Krajskému úřadu Ústeckého kraje o účastenství v řízení o povolení stavby, o kasační stížnosti žalobce.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 20. 2. 2003 zamítl jako nepřípustné odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu města Ústí nad Labem, stavebního odboru (dále jen "stavební úřad"). Tímto rozhodnutím stavebního úřadu byla stavebníkovi - společnosti S. (dále jen "osoba zúčastněná") - povolena stavba "
Výroba nízkomolekulárních epoxidových pryskyřic
". Žalovaný v odůvodnění uvedl, že žalobce, jenž je občanským sdružením, může být účastníkem pouze takového řízení, v němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Navrhovanou stavbou jsou však dotčeny zájmy hájené podle zákona o vodách, o prevenci závažných havárií a o odpadech, nikoliv podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud je areál určen k využití pro průmysl a v katastru nemovitostí jsou zde evidovány pouze průmyslové objekty a zastavěné plochy a nádvoří, lze se při povolování dalšího průmyslového objektu jen stěží domáhat ochrany přírody a krajiny podle zákona o ochraně přírody a krajiny, což je účel, pro nějž bylo občanské sdružení žalobce založeno. Povolovaná stavba by mohla mít teoreticky vliv na složky životního prostředí chráněné dalšími zákony, jako jsou ovzduší, vody, hluk; tyto zájmy však nehájí občanská sdružení, nýbrž orgány státní správy, jež se ke stavbě vyslovily kladně. Na základě toho měl stavební úřad reagovat na oznámení žalobce o účastenství v řízení rozhodnutím o tom, že se žalobce účastníkem stavebního řízení nestává. Podle žalovaného bylo tedy odvolání podané žalobcem, který neměl být účastníkem stavebního řízení, nepřípustné a vydané stavební povolení nabylo právní moci marným uplynutím odvolací lhůty účastníku řízení.
Rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 30. 8. 2004 byla žaloba proti rozhodnutí žalovaného zamítnuta. Soud uvedl, že stavební úřad si pořídil jako podklady pro vydání stavebního povolení stanoviska dotčených orgánů státní správy, jež byly současně i orgány ochrany přírody. Ty neshledaly zasažení zájmů přírody a krajiny, ačkoliv musely posuzovat všechny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny, a nikoliv pouze některé z nich, jak tvrdil žalobce. Stavba naopak nebyla způsobilá změnit charakter objektu, do něhož byla zasazena, a zájmy ochrany přírody a krajiny tudíž vůbec nemohly být zasaženy. Vliv provozu uvnitř navržené stavby je podle soudu předmětem úpravy obsažené v jiných právních předpisech. Stavební řízení se tak nemohlo dotknout zájmů ochrany přírody a krajiny; proto nelze žalobce považovat za účastníka řízení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podle soudu nelze souhlasit s tím, že žalovaný měl povinnost se žalobcem jednat jako s účastníkem řízení až do právní moci rozhodnutí o vyloučení, neboť § 14 odst. 1 spr. ř. dopadá pouze na účastníky, kteří mohou být rozhodnutím správního orgánu zkráceni na svých hmotných právech; žalobce však mohl být účastníkem řízení toliko podle § 14 odst. 2 spr. ř. Navíc v daném případě nebylo zapotřebí vydávat procesní rozhodnutí, neboť subjekt přestává být účastníkem řízení již okamžikem prokázání toho, že jím není. Účastníkem řízení nebyl žalobce ani podle zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 244/1992 Sb."), neboť tento předpis byl zrušen zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 100/2001 Sb."). Ustanovení § 24 tohoto zákona pak problematiku účastenství místní jednotky občanského sdružení neupravovalo; žalobce se nestal účastníkem stavebního řízení ani podle § 23 odst. 9 zákona č. 100/2001 Sb. a nebyl jím ani podle jiného právního předpisu.
Žalobce (stěžovatel) proti rozsudku krajského soudu podal kasační stížnost. Za nesprávný označil závěr soudu, že v řízení nemohly být dotčeny zájmy podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Naopak tyto zájmy dotčeny být mohly, neboť stavba je v případě havárie způsobilá ovlivnit ekosystémy, mají být prováděny terénní úpravy a výsadba zeleně. Stěžovatel rovněž nesouhlasil s tím, že pokud správní orgán zjistí, že někdo nesplňuje předpoklady pro účastenství v řízení, není nutné o tom vydávat rozhodnutí a do právní moci rozhodnutí není zapotřebí s takovou osobou jako s účastníkem řízení nakládat. Již to, že žalovaný procesně správným způsobem nerozhodl o vyloučení žalobce ze správního řízení, působí nezákonnost napadeného rozhodnutí. Soud dále podle stěžovatele nesprávně posoudil, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení o povolení stavby podle zákona č. 244/1992 Sb. Na základě přechodného ustanovení bylo totiž nutné aplikovat úpravu tohoto zákona i po nabytí účinnosti zákona č. 100/2001 Sb.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
Stížnostní námitkou je přesvědčení stěžovatele, že nebylo zákonným způsobem vyřešeno jeho účastenství ve správním řízení, neboť o tom, že není účastníkem řízení, mělo být rozhodnuto samostatným rozhodnutím. O této otázce Nejvyšší správní soud uvážil takto: Podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen "občanské sdružení"), oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je občanské sdružení oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů od zahájení řízení orgánu státní správy, který řízení zahájil; v tomto případě má postavení účastníka řízení.
Občanskému sdružení přiznává tedy tento zákon postavení účastníka řízení, jedná-li se o sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, a jde-li současně o řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona; tyto dvě podmínky musí být kumulativně naplněny, aby se občanské sdružení mohlo stát účastníkem správního řízení. Zda se o takové správní řízení jedná, je na posouzení správního orgánu, u něhož bylo řízení zahájeno a který musí zjistit okruh účastníků řízení; posouzení přitom závisí vždy na konkrétní věci. V daném případě sice stavební úřad coby správní orgán prvního stupně se stěžovatelem jednal jako s účastníkem řízení, žalovaný v řízení o odvolání však dospěl k závěru, že se stěžovatelem nemělo být v řízení před správním orgánem prvního stupně jako s účastníkem řízení vůbec jednáno. Důvod spočíval v tom, že stěžovatel je občanským sdružením, jehož hlavním posláním je ochrana přírody a krajiny; tyto zájmy však v daném stavebním řízení nemohly být dotčeny. Účastenství v řízení nebylo založeno podle § 59 odst. 1 písm. c) stavebního zákona, podle něhož jsou účastníky stavebního řízení i další osoby, kterým zvláštní zákon toto postavení přiznává, neboť nebyla naplněna podmínka toho, že by se jednalo o řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, a proto se žalobce nestal účastníkem správního řízení ve smyslu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Stavba, jež byla rozhodnutím stavebního úřadu povolena, totiž nemohla zasáhnout do zájmů chráněných zákonem o ochraně přírody a krajiny; stavba měla řešit novou výrobnu nízkomolekulárních epoxidových pryskyřic v prostoru zrušené výroby kyseliny sírové v areálu určeném k využití pro průmysl, u něhož jsou v katastru nemovitostí evidovány pouze průmyslové objekty a zastavěné plochy a nádvoří. Jedná se tedy o stavbu ve smyslu § 32 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, umisťovanou v uzavřených prostorech existujících staveb, u nichž se nemění vnější půdorysné označení a výškové uspořádání prostoru. Zájmy ochrany přírody a krajiny, k jejichž ochraně jsou občanská sdružení s tímto předmětem činnosti povolána, se přitom podle § 2 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny rozumí péče o volně žijící živočichy, planě rostoucí rostliny a jejich společenstva, o nerosty, horniny, paleontologické nálezy a geologické celky, péče o ekologické systémy a krajinné celky, jakož i vzhled a přístupnost krajiny. Podle § 2 odst. 2 písm. g) zákona o ochraně přírody a krajiny se tato ochrana zajišťuje spoluúčastí v procesu územního plánování a stavebního řádu s cílem prosazovat vytváření ekologicky vyrovnané a esteticky hodnotné krajiny. Nebylo však prokázáno, že výše uvedené zájmy mohly být stavbou dotčeny. Účast občanských sdružení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny nelze vykládat natolik široce, že by se vztahovala na jakoukoliv složku životního prostředí, nýbrž toliko na složky životního prostředí chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny. S touto skutečností se žalovaný i krajský soud ve svých rozhodnutích podrobně vypořádali, přičemž správně zohlednili, že v řízení nebyly dotčeny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny, neboť stavba měla být umístěna do uzavřeného průmyslového areálu zastavěného stávajícími průmyslovými stavbami, jenž měl být určen k využití pro průmysl, a v katastru nemovitostí jsou zde evidovány pouze průmyslové objekty a zastavěné plochy a nádvoří. Rovněž podle názoru Nejvyššího správního soudu se v takovém případě nebylo možné při povolování dalšího průmyslového objektu domáhat ochrany přírody a krajiny podle zákona o ochraně přírody a krajiny, což je účel, pro nějž bylo občanské sdružení žalobce založeno.
Krajský soud v Ústí nad Labem pak ve svém rozhodnutí správně uvedl, že není rozhodné to, že stavební úřad stěžovatele za účastníka řízení považoval, neboť účastenství v řízení je třeba posuzovat materiálně, a nikoliv podle toho, s kým stavební úřad jednal. V dané věci žalovaný postupoval správně, když po zjištění, že stěžovateli nesvědčí účastenství ve stavebním řízení, zamítl jím podané odvolání jako nepřípustné podle § 60 spr. ř. Přitom se v souladu s tímto ustanovením vypořádal také s tím, zda v dané věci nebyly dány důvody pro obnovu řízení nebo pro přezkum rozhodnutí mimo odvolací řízení. Jiný postup žalovaného by podle Nejvyššího správního soudu nebyl správný ani účelný. Nelze se ztotožnit s tvrzením žalobce, že o tom, že není účastníkem řízení, mělo být v každém případě rozhodnuto samostatným rozhodnutím; takovou povinnost zákon neukládá, z § 14 odst. 1 spr. ř. ani z § 1 odst. 1 spr. ř. ji nelze dovodit a v souzené věci ani takové rozhodnutí nemohlo být vydáno, neboť stavební úřad v prvostupňovém řízení stěžovatele za účastníka řízení považoval a až žalovaný v řízení o odvolání shledal, že žalobce neměl být účastníkem stavebního řízení, což vyjádřil v rozhodnutí o odvolání, jež zamítl podle § 60 spr. ř. jako nepřípustné z důvodu jeho podání někým, kdo nebyl účastníkem řízení v materiálním smyslu. Z ustálené judikatury správních soudů plyne, že účastníkem správního řízení není ten, komu správní orgán nad rámec zákona takové postavení nesprávně přiznal (např. rozhodnutí Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 9. 1994, sp. zn. 22 Ca 104/94)*). Nejvyšší správní soud tedy ve shodě s krajským soudem dospěl k závěru, že v daném případě nebylo pochybením, když nebylo vydáno samostatné rozhodnutí o tom, že stěžovatel neměl být účastníkem stavebního řízení. Tuto skutečnost konstatoval žalovaný ihned poté, co zjistil, že stěžovatel není účastníkem stavebního řízení, ve svém rozhodnutí, jímž zamítl odvolání jako nepřípustné. Proti tomuto rozhodnutí měl stěžovatel možnost brojit správní žalobou a následně i kasační stížností, což také učinil. V žalobě i v kasační stížnosti však stěžovatel opakovaně v obecné rovině vysvětloval, co chápe pod zájmy ochrany přírody a krajiny, neuvedl však žádnou konkrétní skutečnost, jaké konkrétní terénní úpravy a výsadba zeleně mají být provedeny a jakým způsobem se dotýkají zájmů ochrany přírody a krajiny. Pokud jde o škodu způsobenou potenciální ekologickou havárií, jedná se opět o obecné tvrzení, neboť každá ekologická havárie ovlivní životní prostředí. Navíc předmětná stavba je pouze jednou z mnoha staveb v areálu chemické továrny a je zřízena přestavbou stávající haly, nikoliv na "zelené louce".
Poslední námitkou stěžovatele je tvrzení uplatněné až v žalobě, že měl být účastníkem stavebního řízení vzhledem k účasti na řízení o posouzení vlivu stavby na životní prostředí na základě zákona č. 244/1992 Sb. Stěžovatel je přesvědčen, že jeho účastenství v řízení bylo založeno podle § 8 odst. 5 tohoto zákona, a proto měl být účastníkem stavebního řízení i poté, co tento zákon pozbyl účinnosti, a to s ohledem na přechodné ustanovení. Podle názoru Nejvyššího správního soudu účastenství žalobce v řízení podle zákona č. 244/1992 Sb. nezakládá vzhledem ke zrušení tohoto právního předpisu ke dni 1. 1. 2002 (zákonem č. 100/2001 Sb. - pozn. soudu) automaticky jeho účast ve stavebním řízení. Ani tuto námitku stěžovatele tedy Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou.
Nejvyšší správní soud připomíná, že
judikatura
správních soudů týkající se působení občanských sdružení zabývajících se ochranou přírody a krajiny ve správních i soudních řízeních je setrvalá, přičemž lze poukázat např. na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 12. 4. 2000, čj. 5 A 98/98-109.**) Vrchní soud v Praze v něm uvedl, že "
je-li žalobcem ve správním soudnictví občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana krajiny a přírody, může úspěšně namítat nezákonnost rozhodnutí, avšak jen potud, tvrdí-li, že v řízení byla zkrácena jeho procesní práva. Nelze tedy - zejména podle právního názoru Ústavního soudu, vysloveného v usnesení, publikovaném pod č. 2/1998 Sb. rozh. ÚS
(usnesení sp. zn. I. ÚS 282/97 ze dne 6. 1. 1998 - pozn. soudu)
- přisvědčit případnému tvrzení občanského sdružení, že bylo zkráceno na právu na příznivé životní prostředí; takové právo mu jako právnické osobě z povahy věci náležet nemůže, neboť náleží jen fyzickým osobám jako biologickým organismům. Žalobce - občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana krajiny a přírody - pak před soudem není oprávněn k tomu, aby si žalobou osvojil námitky třetích osob, uplatněné ve správním řízení a týkající se porušení práv těchto osob, a to ani tehdy, jestliže taková osoba sama žalobu u soudu nepodala. Žalobce se může domoci žalobou u soudu ochrany jen proti tvrzenému porušení těch vlastních (totiž procesních) práv, na nichž byl zkrácen
".
*)
Výběr soudních rozhodnutí ve věcech správních č. 81/1995.
**)
Soudní
judikatura
ve věcech správních č. 888/2001.