5 As 64/2008 - 155

Svobodný přístup k informacím: informace o příjemcích veřejných prostředků

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (4)
Judikatura (4)
Svobodný přístup k informacím: informace o příjemcích veřejných prostředků
I. Na poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ustanovení § 10 citovaného zákona (ochrana důvěrnosti majetkových poměrů) nedopadá.
II. Prominutí daně či jejího příslušenství na základě rozhodnutí vydaného správcem daně podle § 55a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, je poskytnutím veřejných prostředků podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As 64/2008-155)
Prejudikatura: č. 1532/2008 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 10/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 260/06).
Věc: Občanské sdružení OSMPB proti Finančnímu ředitelství v Plzni o poskytnutí informací, o kasační stížnosti žalobce.
Žalobce podal dne 20. 11. 2006 u Finančního úřadu v Blovicích žádost o sdělení informací o daňových úlevách poskytnutých tímto úřadem v roce 2005 podle § 55a daňového řádu. Konkrétně požadoval ve smyslu § 8b odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb.: 1) poskytnutí základních osobních údajů o osobách, kterým tento úřad částečně nebo zcela prominul příslušenství daně na základě § 55a daňového řádu, a 2) výši prominutého příslušenství podle jednotlivých osob identifikovaných podle bodu 1) žádosti. Finanční úřad žádost podle § 10, § 15 a § 20 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. rozhodnutím ze dne 30. 11. 2006 odmítl s odůvodněním, že informace požadované žalobcem spadají pod výluku § 10 citovaného zákona, tj. jedná se o informace o majetkových poměrech konkrétních osob, získané na základě zákona o daních. Správní orgán byl toho názoru, že nelze ničeho vytěžit z odkazu na § 8b, neboť § 10 stanoví obecné omezení pro poskytování informací v režimu tohoto zákona. Dále odkázal na zákonem stanovenou povinnost mlčenlivosti, která stíhá správce daně podle § 24 odst. 1 daňového řádu.
Žalobce se proti rozhodnutí finančního úřadu odvolal k žalovanému, který odvolání rozhodnutím ze dne 3. 1. 2007 zamítl. Žalovaný vyslovil stejný názor jako finanční úřad a dodal, že by jako informace o majetkových poměrech měly být, při respektování práva na nedotknutelnost soukromí osoby, při zohlednění zásady přiměřenosti informování o činnosti správních orgánů a při zachování zásad daňo- vého řízení, kvalifikovány i samotné údaje identifikující osoby, kterým bylo finančním úřadem částečně nebo zcela prominuto příslušenství daně, neboť je nepochybné, že i taková informace vypovídá o tom, že takto identifikovaná osoba měla povinnost příslušenství zaplatit.
Žalobce brojil proti rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Plzni, který ji rozsudkem ze dne 30. 4. 2008 zamítl. Při úvahách o vztahu § 8b a § 10 zákona č. 106/1999 Sb. dospěl k závěru, že v daném případě mohlo být poskytnutí informace na základě § 10 uvedeného zákona omezeno při splnění tří podmínek, tedy pokud se jedná o informace 1) získané na základě zákonů o daních, 2) o majetkových poměrech osoby, 3) která není povinným subjektem. Pokud žalobce požadoval sdělení základních osobních údajů osob, kterým bylo prominuto příslušenství daně, pak je nepochybné, že se jedná o údaje získané na základě zákonů o daních a že z odpovědi na takto formulovanou žádost by se daly identifikovat majetkové poměry těchto osob. Omezení vyplývající z § 10 zákona č. 106/1999 Sb. je proto nutno aplikovat i na informace o základních osobních údajích osob, kterým povinný subjekt poskytl veřejné prostředky ve smyslu § 8b tohoto zákona. Na podporu svého názoru odkázal krajský soud i na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89, č. 1532/2008 Sb. NSS, v němž je tato argumentace obdobně uvedena.
Proti rozsudku krajského soudu ze dne 30. 4. 2008 podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, v níž namítal, že osobní údaje o osobách, kterým bylo prominuto příslušenství daně, nelze v žádném případě považovat za informace o majetkových poměrech těchto osob ve smyslu § 10 zákona č. 106/1999 Sb., protože tyto údaje o majetkových poměrech nic nevypovídají. Z informace, že daňový dlužník včas nesplnil svoji daňovou povinnost, nelze vyvodit žádný závěr o jeho majetkových poměrech. Výklad § 10 citovaného zákona provedený krajským soudem je proto nepřípustně extenzivní. Podle názoru stěžovatele informace o výši prominutého příslušenství daně konkrétní osobě vypovídá o tom, že jí v konkrétní výši nejprve vznikla a následně rozhodnutím správce daně zanikla platební povinnost, nic ale nevypovídá o výši příjmů, výdajů, majetku nebo závazků této osoby. Odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89, přitom stěžovatel označil za nepřípadný, neboť zde byla primárně řešena otázka poskytování metodických pokynů řady - DS a jen okrajově a bez bližšího odůvodnění zde bylo konstatováno, že poskytování informací o daňových úlevách brání § 10 zákona č. 106/1999 Sb.
Pátý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci nejprve konstatoval, že otázkou poskytování informací ze strany správce daně se zabýval již dříve ve výše citovaném rozsudku čj. 5 As 28/2007-89, neřešil zde však vzájemný vztah § 8b a § 10 zákona č. 106/1999 Sb. Otázkou, která byla nastolena v nyní vedeném řízení, se zaobíral zčásti v rozsudku ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007- 85, kde se vyjadřoval k pojmu „majetkové poměry“. Z uvedených rozsudků, byť žádný z nich se netýkal přímo předmětné otázky, by však bylo možno v souhrnu dospět k interpretaci, že § 10 zákona č. 106/1999 Sb. brání poskytnutí údajů ohledně daňových subjektů
in omnem eventum
, tedy i v případě, kdy je žádost posuzována podle § 8b tohoto zákona.
Pátý senát v nyní projednávané věci dospěl k odlišnému názoru a měl za to, že aplikace § 10 zákona č. 106/1999 Sb. nepřichází v úvahu v těch případech, kdy jsou poskytnuty daňovému subjektu veřejné prostředky. Rozhodne-li se přitom daňový dlužník požádat o prominutí příslušenství daně a je-li mu vyhověno, je právě toto případ, kdy se stává příjemcem veřejných prostředků. Za takových okolností je nutno přednostně aplikovat § 8b tohoto zákona.
Vzhledem k úmyslu odchýlit se od názoru vysloveného již v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu postoupil pátý senát věc rozšířenému senátu s následujícími otázkami: 1) jaký je vzájemný vztah § 8b a § 10 zákona č. 106/1999 Sb. a 2) zda prominutí příslušenství daně podle § 55a daňového řádu lze podřadit pod pojem poskytnutí veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona č. 106/1999 Sb. a zda je správce daně povinen sdělovat údaje o poskytnutých daňových úlevách.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
IV. Pravomoc a příslušnost rozšířeného senátu
[11] Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85, rozšířený senát zjistil, že otázkou vzájemného vztahu § 8b a § 10 zákona č. 106/1999 Sb. se zde pátý senát zabýval a zaujal k němu i zřetelné stanovisko. Podle názoru pátého senátu zákon o svobodném přístupu k informacím poskytnutí určitých informací o osobních údajích připouští, avšak v omezeném rozsahu a v návaznosti na existenci dalších skutečností, např. jsou-li sdělovány informace o osobách, jimž byly poskytnuty veřejné prostředky. Jestliže však zákon obsahuje výjimky z uvedeného principu publicity a označuje některé informace za utajované nebo by se jejich zveřejněním porušila ochrana osobnosti a soukromí osob, nelze takové informace poskytnout. Při střetu zájmu soukromého (tj. zájmu fyzických a právnických osob na důvěrnosti určitých informací) a zájmu veřejného (tj. zájmu ostatních spoluobčanů na tom, aby nebyly poskytovány úlevy ve formě prominutí příslušenství daně např. i těm, kdo to nepotřebují, respektive zájmu vědět, z jakého důvodu jim poskytnuty byly) nelze dospět k jinému závěru, než že na tomto místě požívá větší ochrany zájem soukromý před zájmem veřejným. Je to dáno mimo jiné i tím, že převážná část informací týkajících se fyzických osob je chráněna přímo čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, popřípadě jejich sdělení brání § 10 zákona č. 106/1999 Sb. Právě posledně uvedené ustanovení neumožňuje poskytnout informace o daňových úlevách podle § 55a daňového řádu, což bylo ostatně uvedeno již v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, čj. 5 As 28/2007-89.
[12] Od výše uvedeného názoru se chce týž senát v projednávané věci odchýlit. Vzhledem k tomu, že obě položené otázky jsou podstatné pro rozhodnutí ve věci, dospěl rozšířený senát k závěru, že jeho pravomoc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. je dána. Po posouzení předložených otázek pak s ohledem na skutečnost, že jiné otázky v řízení nebylo třeba řešit, rozhodl podle § 71 odst. 2 písm. a) Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu o věci sám rozsudkem.
V. Posouzení věci
[13] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou vzájemného vztahu § 8b a § 10 zákona č. 106/1999 Sb.
[14] Ustanovení § 10 tohoto zákona je dle svého nadpisu určeno k ochraně důvěrnosti majetkových poměrů a konkrétně stanoví, že informace o majetkových poměrech osoby, která není povinným subjektem, získané na základě zákonů o daních, poplatcích, penzijním nebo zdravotním pojištění anebo sociálním zabezpečení povinný subjekt podle tohoto zákona neposkytne. V poznámce pod čarou č. 8) jsou pak příkladmo uvedeny odkazy na § 24 daňového řádu, § 23 zákona č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, § 14 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, § 24a zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky a zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře.
[15] Poznámky pod čarou sice nemají normativní charakter, mohou však sloužit jako určité vodítko při interpretaci právní normy. Z výše citovaných ustanovení jiných právních předpisů lze dovodit, že za informace, které podléhají obecné výluce z informační povinnosti, je nutno považovat především údaje, které se v průběhu daňového řízení dozvěděl příslušný správce daně o poměrech daňových subjektů, a to jak osobních, tak souvisejících s podnikáním. Obdobně to platí o údajích, které zjistily příslušné orgány sociálního zabezpečení o poplatnících pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, zdravotní pojišťovny o plátcích zdravotního pojištění či úřady práce o žadatelích o dávky státní sociální podpory.
[16] Uvedeným ustanovením je od počátku účinnosti zákona č. 106/1999 Sb. realizováno právo fyzických osob na ochranu soukromí a ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údajů o své osobě podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny, provedeného posléze zákonem č. 101/2000 Sb.
[17] Oproti tomu § 8b byl do č. 106/1999 Sb. inkorporován až zákonem č. 61/2006 Sb. s účinností od 22. 3. 2006 v souvislosti s implementací směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použití informací veřejného sektoru a jeho účelem bylo napomoci odstranit dosavadní pochybnosti, zda povinnost subjektů poskytovat informace o své činnosti se může dotknout i oblasti osobních údajů třetích osob v případech, kdy tyto osoby jsou příjemci veřejných prostředků. Zde je nutno připomenout, že důvodová zpráva k původnímu znění zákona č. 106/1999 Sb. s uvedenou možností v komentáři k výlukovým ustanovením § 6 až § 11 tohoto zákona počítala, příslušná úprava však v daném zákoně až do zmiňované novely chyběla. Uvedeným ustanovením tak bylo dále konkretizováno právo na informace podle čl. 17 odst. 1 a odst. 5 Listiny.
[18] V současné době tedy § 8b odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. výslovně ukládá subjektům povinnost sdělit žadatelům osobní údaje o příjemcích veřejných prostředků v rozsahu jejich jména, příjmení, roku narození, obce, kde mají trvalé bydliště, a dále údaje o výši, účelu a podmínkách pro jejich poskytnutí. I pro tyto případy však platí imperativ ochrany soukromí a ochrany před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním či jiným zneužíváním osobních údajů podle čl. 10 Listiny a zákona č. 101/2000 Sb.; proto i zde má poskytování informací svoje limity, které jsou definovány v § 8b odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb. Podle tohoto ustanovení neposkytne povinný subjekt osobní údaje o osobě, která je příjemcem veřejných prostředků v oblasti sociální, poskytování zdravotní péče, hmotného zabezpečení v nezaměstnanosti, státní podpory stavebního spoření a státní pomoci při obnově území. Zákonodárce zde opětovně v poznámce pod čarou č. 4c) demonstrativně uvádí některé zákonné úpravy, konkrétně zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zákon č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, zákon č. 93/1996 Sb., o stavebním spoření a státní podpoře stavebního spoření atd.
[19] Při posuzování vzájemného vztahu obou ustanovení je zřejmé, že účel a smysl každého z nich je odlišný. Zatímco § 10 zákona č. 106/1999 Sb. formuluje obecné výlukové pravidlo sloužící k ochraně údajů o majetkových poměrech třetích osob, na jehož základě nesmí povinný subjekt v této oblasti sdělovat informace, které se dozvěděl během své úřední činnosti (typicky např. údaje z daňových přiznání, z přehledů o příjmech pro účely plateb pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, z dokladů o příjmech pro testované dávky státní sociální podpory apod.), zakotvuje § 8b tohoto zákona primárně povinnost subjektů informovat o výsledcích své činnosti v oblasti poskytování veřejných prostředků, a to včetně vybraných osobních údajů jejich příjemců.
[20] Výluka z informační povinnosti je v druhém případě upravena autonomně, a to v § 8b odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., byť toto ustanovení sleduje obdobný cíl jako obecný § 10 tohoto zákona. Rozdílná míra ochrany zakotvená v obou ustanoveních a v tomto směru poněkud slabší postavení příjemce veřejných prostředků je dáno především zájmem na transparentnosti poskytování veřejných prostředků a nutností jeho účinné veřejné kontroly. Zákonodárce tak při střetu ústavního práva na informace podle čl. 17 odst. 1 Listiny a ústavního práva na ochranu soukromí podle čl. 10 odst. 2 a odst. 3 Listiny zohlednil specifické postavení příjemců veřejných prostředků a sdělení některých jejich osobních údajů v souvislosti s tímto připustil. Ochranu zachoval pouze tam, kde na poskytování informací není dán silný veřejný zájem. Ve výluce se tak ocitla převážně jen nároková plnění z veřejných prostředků, kde nárok vzniká ze zákona a správní orgán nemá prostor k vlastnímu uvážení. Typicky tedy povinný subjekt neposkytuje informace o tom, komu a v jaké výši přiznal dávky důchodového pojištění, dávky státní sociální podpory či dávky pomoci v hmotné nouzi, nebo komu a v jaké výši vyplatil podporu v nezaměstnanosti. Rovněž tak například neposkytuje ve vztahu ke konkrétním osobám údaje o úhradách za úkony lékařské péče, případně údaje o konkrétní výši státní podpory stavebního spoření.
[21] Lze tak uzavřít, že pokud povinný subjekt posuzuje žádost o informace podle § 8b zákona č. 106/1999 Sb., § 10 tohoto zákona se vůbec neuplatní. Rozhodující pro posouzení žádosti bude pouze skutečnost, zda se požadovaná informace skutečně týká poskytování veřejných prostředků a zda jejímu sdělení nebrání výluka obsažená v odstavci 2.
[22] V souvislosti s výše uvedeným je pak nutno posoudit druhou otázku, tedy zda prominutí příslušenství daně podle § 55a daňového řádu lze podřadit pod pojem poskytnutí veřejných prostředků a zda je správce daně povinen sdělovat údaje o poskytnutých daňových úlevách.
[23] Na tomto místě je nutno předeslat, že zákon č. 106/1999 Sb. nikde neuvádí, co se poskytnutím veřejných prostředků rozumí. Obecnou definici pojmu „veřejné prostředky“ v českém právním řádu obsahuje pouze § 2 písm. g) zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, který za ně označuje veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a). Z principu jednoty a bezrozpornosti právního řádu ovšem plyne požadavek přikládat týmž pojmům obsaženým v různých právních předpisech zásadně stejný význam a obsah, ledaže by existovaly rozumné důvody k závěru, že stejný význam mít nemají (například proto, že jsou užity v různých kontextech, nebo proto, že jimi zákonodárce v různých dobách mínil odlišné věci). Důvody pro odlišný výklad uvedeného pojmu v projednávané věci rozšířený senát neshledal, ostatně nelze přehlédnout, že stejným způsobem vyložil uvedený pojem i Ústavní soud v nálezu ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb. ÚS (http://nalus.usoud.cz).
[24] Příjmy z daní jsou součástí veřejných financí, splatná, ale dosud nezaplacená daň či její příslušenství jsou pak nepochybně součástí majetkových práv státu. Prominutí daně či příslušenství daně podle § 55a odst. 1 daňového řádu, ať již zaplacené či jen splatné, je proto nutno považovat za poskytnutí veřejných prostředků ve smyslu § 8b zákona č. 106/1999 Sb. Ministerstvo financí, případně finanční úřady, které mají na základě § 55a odst. 1 a odst. 2 daňového řádu a vyhlášky č. 299/1993 Sb., kterou se zmocňují územní finanční orgány k promíjení příslušenství daně, oprávnění daň či její příslušenství prominout, je proto nutno považovat za orgány veřejné správy rozhodující o poskytnutí veřejných prostředků. Finanční úřad v Blovicích je tak v projednávaném případě povinným subjektem ve smyslu § 2 zákona č. 106/1999 Sb. Sdělování informací o poskytování veřejných prostředků pak není v oblasti daní § 8b odst. 2 tohoto zákona nijak omezeno.