6 Ads 88/2006 - 132

Nemocenské pojištění zaměstnanců: aplikace mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (2)
Judikatura (7)
Nemocenské pojištění zaměstnanců: aplikace mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení Rozhodnutí správního orgánu: ustálená správní praxe; legitimní očekávání
k čl. 6 Smlouvy mezi Českou republikou a Švýcarskou konfederací o sociálním zabezpečení (č. 267/1997 Sb.)
k § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003 (v textu též "zákon o nemocenském pojištění")*)
I. Ustanovení čl. 6 Smlouvy mezi Českou republikou a Švýcarskou konfederací o sociálním zabezpečení, které odkazovalo na použití předpisů o nemocenském pojištění České republiky, v případě občana Švýcarska, vykonávajícího pracovní činnost na území České republiky, vylučovalo z použití § 5 písm. b) zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2003.
II. Správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132)
Prejudikatura:
srov. 605/2005 Sb. NSS, č. 941/2006 Sb. NSS a č. 1383/2007 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ES ze dne 23. 9. 1982,
Kuijpers
(276/81, Recueil, s. 3027), a ze dne 3. 5. 1990,
Kits van Heijningen
(2/89, Recueil, s. I.-1755); nález Ústavního soudu č. 131/2003 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 525/02).
Věc:
Společnost s ručením omezeným L'ORÉAL Česká republika proti České správě sociálního zabezpečení o pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti, v řízení o kasační stížnosti žalované.
Pražská správa sociálního zabezpečení v Praze 8 provedla u žalobce kontrolu odvodu pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti včetně kontroly hospodaření s prostředky nemocenského pojištění. Kontrola byla plánovaná, byla zaměřena na období od 1. 5. 2002 do 30. 4. 2004; předchozí kontrola probíhala u žalobce dne 30. 4. 2002. Bylo zjištěno, že v organizaci byly zaměstnány na základě smlouvy o práci v zahraničí tyto osoby: p. B., občan Francie, v době od 1. 4. 2002 do 31. 1. 2004, p. H., občan Francie, v době od 1. 11. 2003 - dosud, p. De C., občan Francie, v době od 1. 3. 2002 - dosud, p. B., občan Francie, v době od 1. 5. 2002 - dosud, p. M., občan Francie, v době od 1. 8. 2003 - dosud, p. De Z., občan Francie, v době od 1. 11. 2003 - dosud, p. L., občan Francie, v době od 1. 2. 2000 do 31. 12. 2003, p. Ch., občan Švýcarska, v době od 1. 9. 2002 do 30. 4. 2003, p. F., občan SRN, v době od 1. 7. 1999 - dosud. Při kontrole bylo zjištěno, že pro stanovení úhrnu vyměřovacího základu všech zaměstnanců žalobce odečítal mzdy cizích státních příslušníků. Nedoplatky pojistného z důvodu nezahrnutí příjmů cizích státních příslušníků do vyměřovacího základu pro odvod pojistného byly vyčísleny od měsíce ledna 2003 do měsíce dubna 2004 včetně.
Platebním výměrem ze dne 13. 5. 2005 byl žalobci předepsán k úhradě nedoplatek na pojistném ve výši 8 581 688 Kč a penále ve výši 2 261 466 Kč, celkem 10 843 154 Kč. Rozhodnutím ze dne 6. 9. 2005 žalovaná zamítla odvolání žalobce proti platebnímu výměru a platební výměr potvrdila.
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 3. 2006 rozhodl o žalobě žalobce v dané věci tak, že rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Spornou otázkou bylo, zda zahraniční pracovníci žalobce, kteří pro něj vykonávali práce na základě pracovních smluv uzavřených podle cizího práva a neměli na území České republiky trvalý pobyt, byli účastni nemocenského pojištění ve smyslu zákona o nemocenském pojištění. Rozsudek Městského soudu v Praze vycházel z názoru, že pokud jde o státního příslušníka Švýcarské konfederace, vztahovala se na jeho případ Smlouva uzavřená mezi Českou republikou a Švýcarskou konfederací o sociálním zabezpečení dne 10. 7. 1996 (pozn. správně 10. 6. 1996), která vstoupila v platnost 1. 7. 1997 (pozn. správně 1. 11. 1997) a byla publikována pod č. 267/1997 Sb. (dále též jen "Česko-švýcarská smlouva" nebo "Smlouva"). Městský soud v Praze dospěl k závěru, že tato Smlouva je stejného textu jako smlouva mezi Českou republikou a Spolkovou republikou Německo o sociálním zabezpečení ze dne 27. 7. 2001, která vstoupila v platnost 1. 9. 2002 a byla publikována pod č. 94/2002 Sb. m. s. (dále též "Česko-německá smlouva"). Městský soud v Praze argumentoval tím, že pokud se týká aplikace posledně jmenované mezinárodní smlouvy, zaujal k této otázce právní názor již Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 29. 4. 2005, čj. 5 As 18/2004-93. Jelikož podle Městského soudu v Praze bylo lze totožné závěry pro shodnost textu smlouvy aplikovat i na případ švýcarského zaměstnance, soud dospěl k závěru, že švýcarský zaměstnanec, o jehož účasti na nemocenském pojištění se vedl v předmětném řízení spor, byl rovněž vyloučen z účasti na nemocenském pojištění, a v důsledku toho nebyl povinen, stejně jako jeho zaměstnavatel, platit pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti. Pokud se týká ostatních pracovníků žalobce, kteří byli francouzskými státními občany, městský soud označil za rozhodný pramen práva Všeobecnou úmluvu o sociální bezpečnosti mezi Československem a Francií uzavřenou dne 12. 10. 1948 a publikovanou pod č. 215/1949 Sb., ve znění dodatkové dohody publikované pod č. 68/1970 Sb. (dále též "Česko-francouzská úmluva"). Konstatoval, že podle čl. 1 § 1 této úmluvy českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci podléhající příslušným zákonným předpisům o sociálním zabezpečení uvedeným v čl. 2 této úmluvy a platným v Československu nebo Francii, požívají výhod za stejných podmínek jako státní příslušníci každého z těchto států, jestliže prokáží svoji státní příslušnost podle právních předpisů smluvních států. Podle čl. 3 § 1 úmluvy platí, že českoslovenští nebo francouzští státní příslušníci zaměstnaní v jednom ze smluvních států podléhají zákonodárství platnému v místě jejich zaměstnání. Státní příslušníci Francie s ohledem na všeobecné zásady čl. 1 § 1 Česko-francouzské úmluvy nejsou pro systém sociálního zabezpečení České republiky cizinci, a mohou být proto vyňati z pojištění jen ve stejných případech jako čeští občané, na které se ustanovení § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění nevztahuje. Vynětí z pojištění vylučují podle Městského soudu v Praze rovněž ustanovení čl. 9 § 1 a čl. 13 § 1 Česko-francouzské úmluvy, která jsou založena na sčítání dob pojištění získaných v jednotlivých smluvních státech.
Proti tomuto rozsudku podala žalovaná (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž především uvedla, že sporná právní otázka se týká státního příslušníka Švýcarské konfederace, zaměstnance žalobce, konkrétně jeho účasti na nemocenském pojištění ve smyslu zákona o nemocenském pojištění. Podle stěžovatelky se na tohoto zaměstnance vztahovala Česko-švýcarská smlouva o sociálním zabezpečení. Jmenovaný zaměstnanec, trvalým pobytem mimo Českou republiku, byl v období od 1. 9. 2002 do 30. 4. 2003 zaměstnán na základě smlouvy o práci v zahraničí, uzavřené mezi společností L'ORÉAL SUISSE, S. A., se sídlem ve Švýcarsku, a společností L'ORÉAL Česká republika, s. r. o., přičemž tato smlouva se řídila švýcarským právem. Stěžovatelka poukazovala na to, že žalobce nezpochybňuje její názor, že Česko-švýcarskou smlouvu je třeba považovat za smlouvu ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR, tedy za smlouvu, která má přednost před vnitrostátní právní úpravou. Konstatovala, že čl. 6 Smlouvy jednoznačně stanoví, že s výhradou čl. 7 až 10 se pojišťovací povinnost osob uvedených v čl. 3 řídí právními předpisy smluvního státu, na jehož území tyto osoby vykonávají výdělečnou činnost. Výjimku tvoří případ, kdy zaměstnanci u zaměstnavatele se sídlem na území jednoho smluvního státu, kteří jsou vysláni přechodně k výkonu práce na území druhého smluvního státu, zůstávají během prvních 24 měsíců podřízeni právním předpisům smluvního státu, na jehož území má zaměstnavatel své sídlo (čl. 7 odst. 1 věta první Česko-švýcarské smlouvy). V této souvislosti stěžovatelka upozornila na skutečnost, že zaměstnanec ani vysílající organizace nepředložili osvědčení, že dotyčná osoba podléhá právním předpisům vysílajícího státu. Z uvedeného vyplývá, že švýcarský zaměstnanec podléhal v době výkonu práce v České republice od 1. 9. 2002 do 30. 4. 2003 českým právním předpisům, a to podle čl. 6 Česko-švýcarské smlouvy. Podle stěžovatelky lze dovodit, že zaměstnanec a žalobce byli povinni platit pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti v České republice.
Stěžovatelka ve svém závěru o nezákonnosti napadeného rozsudku vycházela z mezinárodněprávní závaznosti Česko-švýcarské smlouvy a z její přednosti před právem vnitrostátním, která byla zakotvena Ústavou. Účelem Česko-švýcarské smlouvy bylo podle stěžovatelky stanovit příslušnost k právním předpisům v oblasti sociálního zabezpečení, tzn. vyloučit účast migrujících pracovníků na dvojím pojištění či zamezit neexistenci jejich pojištění. Česko-švýcarská smlouva přímo nad rámec vnitrostátních předpisů v čl. 6 ukládá výdělečně činné osobě, která je českým nebo švýcarským státním příslušníkem, povinnost být sociálně pojištěna v místě výkonu zaměstnání. S ohledem na tuto skutečnost a na zásadu rovného nakládání se státními příslušníky druhého smluvního státu jako s vlastními, nebo na roveň postavenými podle čl. 4 Česko-švýcarské smlouvy (protějšek v odst. 1 čl. 1 § 1 Česko-francouzské úmluvy), nepřichází podle stěžovatelky v úvahu vynětí z pojištění švýcarských a francouzských státních občanů ve smyslu ustanovení § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, ve znění do 31. 12. 2003. V daném případě nebyli v uvedeném období zaměstnanci společnosti L'ORÉAL Česká republika, s. r. o., pojištěni v českém systému sociálního zabezpečení a zároveň nebyl doložen žádný předepsaný doklad o vyslání těchto zaměstnanců do České republiky. Právní stav, kdy Česká republika (Československá republika) uzavřela
bilaterální
smlouvy o sociálním zabezpečení na principu vzájemnosti a zároveň zákon o nemocenském pojištění vyloučil z účasti na sociálním zabezpečení cizí státní příslušníky, kteří mají uzavřenou pracovní smlouvu podle cizích právních předpisů a nemají trvalý pobyt na území České republiky, vede nepochybně k závěru, že z účasti na nemocenském pojištění v předmětném období jsou vyňati cizí státní příslušníci, kteří mají uzavřenu pracovní smlouvu podle cizích právních předpisů a na území České republiky nemají trvalý pobyt, a to podle § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, ve znění do 31. 12. 2003, s výjimkou osob, cizích státních příslušníků, u kterých je účast na nemocenském pojištění založena mezinárodními smlouvami. Tomuto výkladu nasvědčuje i přijetí zákona č. 424/2003 Sb., jenž nabyl účinnosti dne 1. 1. 2004 a kterým došlo mj. ke změně zákona o nemocenském pojištění, přičemž do okruhu pojištěných osob byly zahrnuty všechny osoby činné na základě pracovního vztahu uzavřeného podle cizích právních předpisů. Přechodná ustanovení zákona č. 424/2003 Sb. pak stanoví, že nemocenské pojištění pracovníků v pracovním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů před 1. 1. 2004 mohlo být založeno i mezinárodní smlouvou. Se zřetelem k výše uvedenému zaujala stěžovatelka názor, že v období od 1. 9. 2002 do 30. 4. 2003 byl švýcarský zaměstnanec žalobce účasten nemocenského pojištění ve smyslu § 2 odst. 1 písm. a) zákona o nemocenském pojištění, ve znění do 31. 12. 2003, a byl tak i poplatníkem pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti podle § 3 odst. 1 písm. c) bod 1 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (dále jen "zákon o pojistném").
Rozhodující šestý senát předložil rozšířenému senátu k řešení otázku, zda byli státní příslušníci cizího státu, kteří pracovali pro zaměstnavatele na území České republiky na základě smlouvy uzavřené podle cizího práva a kteří neměli na území České republiky trvalý pobyt, do 31. 12. 2003 vyňati z účasti na nemocenském pojištění na základě § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, přestože mezi Českou republikou a příslušným cizím státem (státem, jehož občanem byl zaměstnanec) existovala mezinárodní smlouva o sociálním zabezpečení, která odkazovala na použití právního řádu místa výkonu práce za stejných podmínek jako v případě vlastních občanů. Jádrem sporu je otázka, zda tato obecně vymezená skupina zaměstnanců podléhá osobnímu rozsahu zákona o nemocenském pojištění zaměstnanců, tedy zda je účastna nemocenského a důchodového pojištění v České republice. Z účasti na pojištění totiž vyplývá případná povinnost platit pojistné. Šestý senát, který považoval vyřešení označené otázky za rozhodující pro posuzovanou věc, poukázal na dvě rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, mezi nimiž shledal rozpor. Jedním z nich je rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2006, čj. 5 As 18/2004-93, v němž byl zaujat názor, že
"článek 6 Smlouvy mezi Českou republikou a Spolkovou republikou Německo o sociálním zabezpečení, uveřejněné ve Sbírce mezinárodních smluv pod č. 94/2002 (dále jen ,Smlouva'), určuje, kterým právním předpisům, pokud jde o pojistnou povinnost, podléhá zaměstnanec, neboť stanoví, že: ,Na zaměstnance se vztahuje pojistná povinnost stanovená právními předpisy toho smluvního státu, na jehož výsostném území jsou zaměstnáni; to platí i tehdy, jestliže zaměstnavatel má své sídlo nebo obvyklý pobyt na výsostném území druhého smluvního státu.' Ze znění tohoto článku nelze vyvodit, a to i s přihlédnutím k bodu 4 Závěrečného protokolu ke Smlouvě v čl. 6 až 11 Smlouvy, že závazně stanoví pojistnou povinnost těm, na něž se vztahuje osobní rozsah Smlouvy (čl. 3 Smlouvy)."
Druhým rozhodnutím je rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2006, čj. 4 Ads 9/2005-62, č. 941/2006 Sb. NSS, podle něhož
"francouzští státní příslušníci, kteří neměli v České republice trvalý pobyt a byli činní v České republice pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, byli účastni na pojištění podle zákona č. 54/1956 Sb., o nemocenském pojištění zaměstnanců, ve znění účinném do 31. 12. 2003. Ustanovení § 5 písm. b) tohoto zákona se na ně nevztahovalo, neboť francouzští státní příslušníci podléhali zákonným předpisům o sociálním zabezpečení platným v České republice a požívali jejich výhod za stejných podmínek jako čeští státní příslušníci."
[Proti tomuto rozsudku byla podána ústavní stížnost, o níž dosud nebylo rozhodnuto (vedena u Ústavního soudu pod sp. zn. IV. ÚS 503/2006)]. Šestý senát konstatoval, že se v posuzovaném případě hodlá přiklonit k názoru čtvrtého senátu, s jehož argumentací se ztotožňuje, a nadto spatřuje pro řešení zvolené čtvrtým senátem další důvody uvedené v usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu.
Rozšířený senát dospěl k závěru, že jeho pravomoc k posouzení předložené právní otázky je dána, neboť právní názor, k němuž dospěl šestý senát, je odlišný od právního názoru vysloveného pátým senátem ve věci sp. zn. 5 As 18/2004. Přestože jde o výklad různých smluvních instrumentů, z jazykového srovnání Česko-švýcarské a Česko-německé smlouvy je zřejmé, že předmět právní regulace je v obou případech týž. Česko-švýcarská smlouva v ustanovení čl. 4 odst. 1 a čl. 6 totiž stanoví, že s výhradou odchylných ustanovení jsou státní občané jednoho smluvního státu, jakož i jejich rodinní příslušníci a pozůstalí ve svých právech a povinnostech plynoucích z právních předpisů druhého smluvního státu postaveni na roveň státním občanům tohoto smluvního státu, popř. jejich rodinným příslušníkům a pozůstalým; pokud jde o určení rozhodných předpisů, čl. 6 určuje jako kritérium
locus laboris
(
"S výhradou čl. 7 až 10 řídí se pojišťovací povinnost osob uvedených v čl. 3 právními předpisy smluvního státu, na jehož území tyto osoby vykonávají výdělečnou činnost."
). Stejně tak Česko-německá smlouva v čl. 4 odst. 1 stanoví:
"Osoby, na které se přímo nebo nepřímo vztahuje osobní rozsah (čl. 3) a které obvykle pobývají na výsostném území jednoho smluvního státu, jsou při používání právních předpisů každého smluvního státu postaveny na roveň jeho státním příslušníkům."
; čl. 6:
"Na zaměstnance se vztahuje pojistná povinnost stanovená právními předpisy toho smluvního státu, na jehož výsostném území jsou zaměstnáni."
Podle názoru rozšířeného senátu tedy nelze s poukazem na rozdílnost smluv hovořit o odůvodněné rozdílnosti právního posouzení. Mají-li být obě smlouvy vykládány shodně, nemůže se šestý senát odchýlit od právního názoru pátého senátu, aniž by věc posoudil rozšířený senát.
Rozšířený senát rozhodl, že čl. 6 Smlouvy mezi Českou republikou a Švýcarskou konfederací o sociálním zabezpečení, který odkazoval na použití předpisů o nemocenském pojištění České republiky, v případě občana Švýcarska, vykonávajícího pracovní činnost na území České republiky, vylučoval z použití § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2003. Správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Lze ji změnit, pokud je změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Rozšířený senát věc vrátil k dalšímu projednání a rozhodnutí šestému senátu.
Z odůvodnění:
(...)
VI.
Věcné řešení
44. Předmětem posouzení rozšířeného senátu byla otázka účasti občana Švýcarské konfederace na nemocenském pojištění podle zákona o nemocenském pojištění pro období do 31. 12. 2003. Konkrétně se jednalo o pana Oliviera Bruno Ch., trvale bytem ve Švýcarsku, zaměstnaného na území České republiky podle Smlouvy o práci v zahraničí ze dne 1. 3. 2002, uzavřené mezi společností L'ORÉAL SUISSE, S. A., se sídlem ve Švýcarsku (vysílající společnost), společností L'ORÉAL Česká republika, s. r. o., se sídlem v České republice (přijímající společnost), a panem Olivierem Bruno Ch. (spolupracovník). Čl. 2 této smlouvy - postavení smluvních stran v průběhu přidělení - uvádí, že pracovní poměr spolupracovníka u vysílající společnosti bude přerušen a že spolupracovník bude podřízen pouze přijímající společnosti, která mu bude dávat
instrukce
a bude kontrolovat jeho činnost. Čl. 16 této smlouvy obsahuje volbu práva, a to právo vysílajícího státu (švýcarské právo). Pan Olivier Bruno Ch. byl zaměstnán na území České republiky od 1. 9. 2002 do 30. 4. 2003. Nedoplatek na pojistném byl vyčíslen za dobu od 1. 1. 2003 do 30. 4. 2003.
45. Právní postavení švýcarských občanů v oblasti sociálního zabezpečení upravuje Smlouva mezi Českou republikou a Švýcarskou konfederací o sociálním zabezpečení, která byla podepsána dne 10. 6. 1996 v Ženevě; se Smlouvou vyslovil souhlas Parlament České republiky a prezident republiky ji ratifikoval; ratifikační listiny byly vyměněny v Praze dne 18. 9. 1997, Smlouva vstoupila v platnost na základě svého čl. 33 odst. 2 dne 1. 11. 1997 a byla vyhlášena pod č. 267/1997 Sb. Tato Smlouva je tedy nepochybně smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb.
46. Cíl této Smlouvy je v obecné rovině vyjádřen v její preambuli tak, že její sjednání bylo vedeno přáním upravit vztahy mezi oběma státy v oblasti sociálního zabezpečení. Z čl. 2 odst. 1 Smlouvy je zřetelné, že předmětem koordinace Smlouvy jsou ve Švýcarsku Spolkový zákon o nemocenském pojištění, Spolkový zákon o pojištění starobním a pozůstalých a Spolkový zákon o invalidním pojištění. V České republice jsou to právní předpisy o nemocenském pojištění a právní předpisy o sociálním zabezpečení. Smlouva se pak dále vztahuje na všechny právní předpisy, které zahrnují, mění nebo doplňují právní předpisy uvedené v odstavci 1. V čl. 2 odst. 3 jsou uvedeny podmínky, za nichž se smlouva bude vztahovat na právní předpisy nového odvětví sociálního zabezpečení, atd. Z tohoto článku lze zjistit i to, že národní předpisy smluvních států zůstávají samostatné, nezávislé a samostatně se rozvíjející, ovšem cílem smlouvy je usilovat o jejich vzájemné propojení. Čl. 3 Smlouvy vymezuje osobní rozsah, přičemž podle písm. a) se Smlouva vztahuje
"na státní občany smluvních států, jakož i na jejich rodinné příslušníky a pozůstalé"
. Čl. 4 Smlouvy vyjadřuje princip rovného zacházení, neboť v odst. 1 uvádí, že
"s výhradou odchylných ustanovení této smlouvy jsou státní občané jednoho smluvního státu, jakož i jejich rodinní příslušníci a pozůstalí ve svých právech a povinnostech plynoucích z právních předpisů druhého smluvního státu postaveni na roveň státním občanům tohoto smluvního státu, popřípadě jejich rodinným příslušníkům a pozůstalým"
. Čl. 6 Smlouvy upravuje princip aplikace práva jediného státu, neboť prostřednictvím hraničního určovatele
legis loci laboris
určuje, že
"s výhradou článků 7 až 10, řídí se pojišťovací povinnost osob uvedených v článku 3 právními předpisy smluvního státu, na jehož území tyto osoby vykonávají výdělečnou činnost"
. Čl. 19 a násl. Smlouvy upravují princip sčítání dob pojištění a čl. 27 princip zachování nabytých práv. Lze tedy uzavřít, že Česko-švýcarská smlouva obsahuje základní principy, na nichž je postavena koordinace národních systémů sociálního zabezpečení. Smyslem a cílem Smlouvy je ochránit postavení migrujících pracovníků smluvních států a jejich rodinných příslušníků tak, aby s nimi bylo na území druhého smluvního státu nakládáno jako s občany vlastními.
47. Rozšířený senát musel v prvé řadě uvážit, zda Smlouva obsahuje od zákona odchylnou úpravu, a má se proto ve smyslu čl. 10 Ústavy postupovat podle této Smlouvy, nebo v případě, že odchylnou úpravu neobsahuje, pouze podle zákona o nemocenském pojištění a zákona o pojistném.
48. Čl. 6 Česko-švýcarské smlouvy je dvoustrannou kolizní normou, která hraničním určovatelem
legis loci laboris
určuje, že pojišťovací povinnost osob uvedených v čl. 3 Smlouvy se řídí právními předpisy smluvního státu, na jehož území tyto osoby vykonávají výdělečnou činnost. Kolizní norma neobsahuje věcnou úpravu, nestanoví práva a povinnosti účastníků právního poměru, nestanoví obsah pojišťovací povinnosti. Čl. 6 Smlouvy určuje, že se pro posuzování pojistné povinnosti pana Ch. bude postupovat podle právních předpisů o nemocenském pojištění a právních předpisů o sociálním zabezpečení platných na území České republiky [čl. 2 odst. 1 písm. b) Smlouvy].
49. Za použití výše uvedených interpretačních pravidel nelze čl. 6 Česko-švýcarské smlouvy vykládat izolovaně, ale je ho třeba vykládat v kontextu Smlouvy, tedy v souvislosti se všemi ostatními články, v nichž jsou rovněž vyjádřeny základní principy koordinace mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení. Čl. 6 Smlouvy je tedy třeba vykládat zejména v souvislosti s čl. 4, kde je vyjádřena zásada rovného nakládání. Tato zásada znamená, že státní občané jednoho smluvního státu, jakož i jejich rodinní příslušníci a pozůstalí, jsou ve svých právech a povinnostech plynoucích z právních předpisů druhého smluvního státu postaveni na roveň státním občanům tohoto smluvního státu, popř. jejich rodinným příslušníkům či pozůstalým. Aplikace zásady rovného nakládání vyjadřuje, že občané smluvních států podléhají stejným povinnostem a užívají stejných výhod podle legislativy smluvního státu jako jeho státní příslušníci. Pokud tedy předpisy jednoho smluvního státu zakotvují odlišnou úpravu platnou pro cizince, nebude tato platit pro osoby, jejichž postavení je upraveno mezinárodní smlouvou o sociálním zabezpečení. S těmito "cizinci" bude zacházeno stejně jako s vlastními občany (čl. 4 Smlouvy).
50. Účelem Česko-švýcarské smlouvy o sociálním zabezpečení, pro nějž byla uzavírána, nebyla pouze realizace principu rovnosti nakládání, ale zaručení i dalších koordinačních principů, a to aplikace právního řádu jediného státu, sčítání dob pojištění a zachování nabytých práv, vyjádřených ve Smlouvě v čl. 6, čl. 19 a čl. 27.
51. Porovnání dispozic smluvního a zákonného pravidla není prostou rutinní jazykovou či logickou operací, ale je třeba učinit i hodnotový soud. Byla-li mezinárodní smlouvou zamýšlena ochrana práv občanů smluvních států a zároveň vytvoření ekonomicky rovných podmínek volného (pracovního) trhu, pak nespornou hodnotou je umožnění účasti příslušníků cizího smluvního státu na nemocenském a důchodovém pojištění v takovém rozsahu, v jakém jsou pojištěni vlastní občané.
52. Z výše uvedeného výkladu Smlouvy jednoznačně vyplývá, že Smlouva stanoví něco jiného než zákon, neboť občany smluvních států nepovažuje za cizince, ale za osoby postavené na roveň občanům jednoho či druhého smluvního státu se všemi jejich právy a povinnostmi vyplývajícími z právních předpisů příslušného smluvního státu. Z hlediska čl. 10 Ústavy se proto postupuje podle Smlouvy.
53. Vycházíme-li z tohoto závěru, nelze § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, ve znění do 31. 12. 2003, na právní postavení pana Oliviera Bruno Ch. použít, neboť jej nelze považovat za cizího státního příslušníka, ale za osobu, která je postavena na roveň českým občanům. Je-li tedy občan Švýcarska pan Olivier Bruno Ch. ve svých právech a povinnostech, plynoucích z právních předpisů České republiky, postaven na roveň občanům České republiky, není vyňat z pojištění podle § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, neboť ani občana České republiky nelze podle téhož ustanovení z nemocenského pojištění vyjmout.
54. Jak již bylo výše naznačeno, cílem mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení je, stejně jako v případě mezinárodního práva soukromého, určit v rámci aplikace kolizní metody právní řád jediného státu, jímž se budou vztahy sociálního zabezpečení v případě jednotlivce řídit. Účelem koordinace je právně zajistit, aby ekonomicky aktivní či neaktivní občan podléhal právním předpisům jediného státu, které v hmotněprávní rovině upraví jeho sociálněprávní
status
.
55. Podle mezinárodního práva soukromého, zvolí-li účastníci mezinárodní smlouvy rozhodné právo, může vzniknout otázka, zda se má jejich ujednání rozumět tak, že se má použít hmotněprávních norem zvoleného práva, či tak, že se má přihlížet i ke kolizním normám zvoleného právního řádu. V druhém případě by kolizní norma mohla přikazovat v konkrétním případě použít jiného právního řádu (tzv. zpětný a další odkaz). Tento výsledek by zřejmě zkresloval skutečnou vůli účastníků, kteří svou volbou dávají najevo vůli, aby jejich práva a povinnosti byly posuzovány skutečně podle zvoleného práva a nikoliv jiného, k němuž by odkazovala kolizní norma zvoleného práva. Takto také vykládá projev vůle stran převažující teorie a praxe, a proto se ke kolizním normám zvoleného práva nepřihlíží. Zákon č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, odstraňuje možné pochybnosti tím, že uvedené řešení výslovně upravuje v § 9 odst. 2, podle něhož, pokud z projevu vůle účastníků nevyplývá nic jiného, nepřihlíží se ke kolizním ustanovením zvoleného právního řádu. Také podle § 37 odst. 1 zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, se zvoleným právem rozumí, pokud z volby stran neplyne jinak, hmotné právo; nepřihlíží se přitom ke kolizněprávním předpisům práva stranami zvoleného.
56. Zůstaneme-li na půdě srovnání s kolizními normami mezinárodního práva soukromého, koordinační smlouvy o sociálním zabezpečení jsou obdobou mezinárodních smluv harmonizujících kolizní kritéria k určení rozhodného právního řádu v mezinárodním právu soukromém. Tato harmonizovaná kolizní pravidla ovšem mají za následek vyloučení národních kolizních kritérií k určení rozhodného právního řádu. Ačkoliv tato národní kolizní ustanovení mohou být svou povahou nenápadná, jsou skutečným nástrojem řešení otázek, které vyplývají ze sousedství různých národních systémů práva sociálního zabezpečení. Ke správné identifikaci takových norem je třeba zkoumat, zda vymezují použitelnost národního práva na vztahy s cizím prvkem. V zákoně o nemocenském pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2003, lze za kolizní normy považovat ustanovení § 3 odst. 1 a 2 a § 5 písm. b) a c). Všechna tato ustanovení řeší otázku, zda se na určitý vztah sociálního zabezpečení (na skutkový stav významný pro sociální
status
jednotlivce) bude aplikovat český právní řád, konkrétně zákon o nemocenském pojištění, či nikoliv. Na jedné straně se dá konstatovat, že jde z pohledu vnitrostátního práva o klasické normy upravující osobní a věcný rozsah působnosti zákona o nemocenském pojištění, v mezinárodním kontextu však jde svou podstatou o kolizní normy jednostranné. Oproti kolizním normám dvoustranným, které jsou v současné praxi pravidlem a jejichž navázání v závislosti na zvoleném hraničním určovateli může odkazovat na libovolný právní řád, jenž je v aktuální kolizi, jednostranné kolizní normy vymezují oblast použití jediného, a to tuzemského právního řádu. Vzhledem k tomu, že navázání jednostranné kolizní normy spojuje její rozsah s jediným, a to vlastním právním řádem, chybí jí hraniční určovatel (je zbytečný). Proto nebývá na první pohled patrné, že jde o kolizní normu. Přesto však, i když jednostranná kolizní norma vymezuje oblast použití jediného, a to tuzemského práva, plní i ona základní funkci kolizní normy, tj. provádí výběr mezi právními řády. Rozděluje totiž vztahy s cizím prvkem do dvou skupin: jednak do té, pro kterou se tuzemské právo použije, jednak do té, o kterou se tuzemské právo nezajímá a případně ji přenechává cizímu právnímu řádu.
57. Je-li tedy ustanovení § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění jednostrannou kolizní normou (toto ustanovení sice nevymezuje oblast použití jediného tuzemského právního řádu, ale vymezuje oblast, o kterou se tuzemské právo nezajímá a přenechává jí cizímu právnímu řádu), pak je z aplikace na daný případ vyloučeno, neboť ke kolizním normám zvoleného právního řádu se nepřihlíží.
58. Lze tedy uzavřít, že mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení, vedeny principem jediného právního řádu, mají za cíl svými kolizními ustanoveními, která upravují použitelnost národních předpisů dopadajících na sociálně-právní
status
jednotlivce na vztahy s cizím prvkem, kolizní normy jednostranné vyloučit. Pokud by tak neučinily, popíraly by smysl vlastní existence, neboť z koexistence jednostranných norem by vyvstávalo nebezpečí, že jeden a týž skutkový stav bude podroben zároveň dvěma právním režimům, či naopak žádnému.
59. Podle názoru rozšířeného senátu proto ustanovení čl. 6 Česko-švýcarské smlouvy, které odkazovalo na použití předpisů o nemocenském pojištění České republiky a předpisů o sociálním zabezpečení České republiky, v případě zaměstnanců vykonávajících pracovní činnost na území České republiky, vylučovalo z použití ustanovení § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2003. Nebyl-li tedy pan Olivier Bruno Ch. vyloučen z účasti na nemocenském pojištění podle § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, pak platí, že byl účasten nemocenského pojištění, a to podle § 2 odst. 1 písm. a) tohoto zákona jako zaměstnanec v pracovním poměru. Z takové účasti na nemocenském pojištění vyplývá povinnost zaměstnance platit pojistné podle § 3 odst. 1 písm. c) zákona o pojistném, stejně tak jako povinnost organizace platit pojistné podle § 3 odst. 1 písm. a) a b) téhož zákona s tím, že podle § 8 odst. 1 citovaného zákona je organizace a malá organizace povinna odvádět i pojistné, které je povinen platit zaměstnanec.
60. Rozšířený senát dospívá k závěru, že pan Olivier Bruno Ch. byl účasten nemocenského pojištění podle zákona o nemocenském pojištění. Nelze však přehlédnout, že to bylo právě ustanovení § 5 písm. b) tohoto zákona (vynětí z pojištění), které způsobovalo interpretační problémy při posuzování právního postavení cizích státních příslušníků, s jejichž státy byla uzavřena mezinárodní smlouva o sociálním zabezpečení. Rozšířený senát se proto v dalším textu bude institutem vynětí z pojištění zabývat.
61. Tento institut nebyl poprvé použit v zákoně o nemocenském pojištění. Důvody vynětí z pojištění obsahoval např. zákon č. 26/1929 Sb. z. a n., podle jehož § 2 byli z pojistné povinnosti vyňati:
"zaměstnanci cizozemských podniků, které nemají v tuzemsku pevného závodu (provozovny, obchodní kanceláře, skladiště), dále zaměstnanci, kteří se toliko dočasně v tuzemsku zdržují, provázejíce svého zaměstnavatele, jenž nemá v tuzemsku řádného bydliště"
[bod 6];
"zaměstnanci cizích zastupitelských úřadů v Československé republice zřízených, jakož i mezistátních komisí a osob požívajících v Československé republice práva exteritoriality, pokud jsou cizozemci"
[bod 7]. Podle výkladu k tomuto ustanovení byla důvodem vynětí skutečnost, že zaměstnanci uvedení v bodu 6 byli pravidelně pojištěni podle zákonů sídla svého podniku, popř. se zdržovali na území České republiky pouze příležitostně, a navíc u zaměstnanců uvedených v bodu 7 bylo vynětí považováno za určitý druh výsad pro osoby, které požívaly práva exteritoriality. Vynětí posledně uvedených osob podmiňovala skutečnost, že tito zaměstnanci nebyli československými státními příslušníky. Ve výkladu k tomuto ustanovení pak bylo dále zdůvodněno, že toto ustanovení je modifikováno ve styku s Rakouskem ustanovením čl. 3 Úmluvy o sociálním pojištění č. 78/1933 Sb. z. a n., a ve styku s Německem ustanovením čl. 2 Úmluvy o sociálním pojištění č. 209/1933 Sb. z. a n., v nichž jsou jednotlivé případy pojistných situací podrobně popsány. Obdobné důvody pro vynětí z pojištění obsahoval zákon č. 99/1948 Sb., o národním pojištění.
62. Zákon o nemocenské pojištění upravoval vynětí z pojištění v § 5, který prošel určitým vývojem. Do 31. 12. 1992, tedy v původním znění zákona, byli z pojištění vyňati podle písm. b)
"cizí státní příslušníci, kteří jsou činni v Československé republice pro zaměstnavatele, kteří požívají diplomatických výsad a imunit
", a podle písm. c)
"zaměstnanci, kteří jsou činni v Československé republice pouze přechodně, a to pro zaměstnavatele, kteří nemají trvale v tuzemsku bydliště nebo závod"
. Zákonem č. 37/1993 Sb. bylo vynětí cizích státních příslušníků v ustanovení § 5 písm. c) zákona o nemocenském pojištění upraveno dále tak, že
"z pojištění podle tohoto zákona jsou vyňati zaměstnanci, kteří jsou činni v České republice pro zaměstnavatele, kteří nemají sídlo na území České republiky"
. V dané úpravě šlo o klasickou exempci netuzemských zaměstnanců zahraničních misí a dalších zaměstnanců, u nichž byl předpoklad, že jsou pojištěni podle zákonů sídla svého zaměstnavatele.
63. Zákonem č. 308/1993 Sb. bylo ustanovení § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění doplněno tak, že
"z pojištění podle tohoto zákona jsou vyňati cizí státní příslušníci, kteří nemají trvalý pobyt na území České republiky a kteří jsou činni v České republice pro zaměstnavatele, kteří požívají diplomatických výsad a imunit, nebo pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů"
. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 308/1993 Sb., motivem této úpravy byla skutečnost, že použití cizího práva při uzavření pracovního vztahu, které umožňuje § 16 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, způsobovalo nejasnost, o jaký právní vztah se jedná a zda lze tento vztah podřadit pod instituty českého práva. Účast na nemocenském pojištění by zakládal, pokud jde o pracovní poměr, jen pracovní poměr uzavřený podle tuzemského práva, tj. podle zákoníku práce. Pracovněprávní vztahy sjednané se zahraničními zaměstnavateli podle cizího práva u těchto osob nezakládaly nemocenské pojištění podle zákona o nemocenském pojištění.
64. Koncepci účasti cizinců na nemocenském pojištění zcela změnil zákon č. 424/2003 Sb., účinný od 1. 1. 2004, který zakotvil povinnou účast na nemocenském pojištění všech cizích státních příslušníků pracujících na území České republiky, jen s několika důvodnými exempcemi. Podle čl. IV bodu 1 tohoto zákona
"u pracovníka v pracovním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů (čl. III bod 4) se pro účely nemocenského pojištění považuje za vstup do zaměstnání 1. leden 2004, vstoupil-li do zaměstnání před tímto dnem a trvalo-li toto zaměstnání aspoň ještě v tento den. Pokud však zaměstnání tohoto pracovníka skončilo před 8. lednem 2004, účast tohoto pracovníka na nemocenském pojištění nevzniká. To však neplatí v případě, že nemocenské pojištění pracovníka v pracovním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů vzniklo na základě mezinárodní smlouvy již před 1. lednem 2004."
Zákonodárce tedy jasně vymezil skupinu cizích státních příslušníků, jejichž pojištění vzniklo na základě mezinárodních smluv před 1. 1. 2004.
65. Lze tedy konstatovat, že úprava exempcí (vynětí z pojištění) byla tradiční součástí úprav osobního rozsahu zákona o nemocenském pojištění ve všech obdobích jeho účinnosti. Jestliže byl vztah ustanovení upravujících exempci k mezinárodním smlouvám již ve 30. letech minulého století posuzován jako poměr modifikující osobní rozsah právní úpravy, není žádného důvodu po 70 a více letech aplikace koordinačních principů v oblasti sociálního zabezpečení měnit výkladový přístup ke vztahu mezinárodní smlouvy a zákona upravujícího osobní rozsah pojištění. Koordinační princip účasti na pojištění v místě výkonu práce se tedy prosadí silou mezinárodního závazku vůči jakékoli vnitrostátní úpravě bránící jeho realizaci.
66. Rozšířený senát na podporu svých závěrů odkazuje i na judikaturu Evropského soudního dvora, který např. v rozsudku ze dne 23. 9. 1982,
Kuijpers
(276/81, Recueil, s. 3027), a ze dne 3. 5. 1990
Kits van Heijningen
(2/89, Recueil, s. I.-1755) vyjádřil, že pokud vnitrostátní předpisy zakládají podmínky účasti na systému sociálního zabezpečení, nemohou mít tyto podmínky takový účinek, aby vyloučily z oblasti působnosti legislativy ty, kteří do ní spadají na základě nařízení Rady EHS č. 1408/71/EEC (pro oblast mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení lze toto pravidlo interpretovat tak, že vnitrostátní právo nemůže mít takový účinek, aby vyloučilo z účasti na pojištění osoby, na které se smlouva vztahuje). Tento závěr Evropský soudní dvůr přijal ve vztahu k čl. 13 citovaného nařízení (
"Osoba zaměstnaná na území jednoho členského státu podléhá právním předpisům tohoto státu."
) za situace, kdy vnitrostátní právo vylučovalo z účasti na pojištění osoby, které neměly na území státu bydliště. Evropský soudní dvůr vyložil, že účinek nařízení musí nahradit podmínku bydliště podmínkou založenou na zaměstnání na území dotyčného členského státu. Pravidla určující příslušné právní předpisy mají výlučnou působnost, což znamená, že v každém okamžiku je dotčená osoba podřízena pouze jednomu právnímu řádu. Tato pravidla mají tzv.
"exkluzivní efekt"
, který se projevuje tak, že ačkoliv vnitrostátní kolizní normy vlastní právní systém vylučují, bude tento systém přesto aplikován díky pravidlům o příslušnosti právních předpisů. To platí zejména za situace, kdy vnitrostátní pravidlo má ve vztahu k migrujícímu zaměstnanci diskriminační povahu. To znamená, že pravidla vylučující z pojištění cizince s pracovními vztahy podle cizího práva musejí být vůči migrujícím zaměstnancům právně neúčinná. Nelze proto přijmout závěr, že by kolizní ustanovení koordinačních smluv odkazovala na jiná ustanovení (nebo přikazovala použití jiných ustanovení) rozhodného právního řádu, než která skutečně upravují v rovině hmotného práva sociálně-právní
status
jednotlivce. Neodkazují tedy zásadně na normy národních právních řádů, které se samy zabývají kolizní problematikou.
67. Rozšířený senát uzavírá, že ustanovení čl. 6 Smlouvy mezi Českou republikou a Švýcarskou konfederací o sociálním zabezpečení, které odkazovalo na použití předpisů o nemocenském pojištění České republiky, v případě občana Švýcarska, vykonávajícího pracovní činnost na území České republiky, vylučovalo z použití ustanovení § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2003.
VII.
Správní praxe zakládající legitimní očekávání v judikatuře Ústavního soudu
68. V období od předložení věci rozšířenému senátu do jeho rozhodnutí došlo k tomu, že Ústavní soud rozhodl ve věcech týkajících se Česko-francouzské úmluvy, a to nálezy sp. zn. I. ÚS 605/06, ze dne 15. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 629/06, ze dne 15. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 520/06, ze dne 23. 1. 2008, sp. zn. III. ÚS 705/06, ze dne 14. 2. 2008, sp. zn. I. ÚS 2373/07, ze dne 27. 3. 2008, sp. zn. III. ÚS 613/06, ze dne 4. 9. 2008, sp. zn. III. ÚS 619/06, ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 2822/07, ze dne 19. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 591/06, ze dne 6. 5. 2009, sp. zn. IV. ÚS 568/06, ze dne 22. 6. 2009 a sp. zn. IV. ÚS 610/06, ze dne 22. 6. 2009.
69. Ústavní soud ve všech nálezech týkajících Česko-francouzské úmluvy (i v nálezech sp. zn. III. ÚS 619/06, ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 2822/07, ze dne 19. 3. 2009 a sp. zn. 591/06, ze dne 6. 5. 2009 s odkazem na nález I. ÚS 520/06) shledal zjevný rozpor mezi výkladem žalované a Městského soudu v Praze, že Česko-francouzská úmluva je součástí právního řádu České republiky, a doslovným zněním čl. 10 Ústavy, účinným od 1. 6. 2002. V této souvislosti poukázal na svou judikaturu, podle níž mezinárodní smlouvy ratifikované před 1. 6. 2002 jsou součástí právního řádu jen tehdy, splňují-li jinak podmínky čl. 10 Ústavy (např. nález sp. zn. II. ÚS 405/02). Ústavní soud dále uvedl, že Nejvyšší správní soud sice odmítl závěr, že se Česko-francouzská úmluva od 1. 6. 2002 stala součástí právního řádu České republiky s ohledem na čl. 10 Ústavy, přesto postup správního orgánu legalizoval
"způsobem libovolným a zcela nepředvídatelným"
, když přímou aplikovatelnost pravidel obsažených v úmluvě dovodil za použití zákona č. 100/1932 Sb. z. a n. V nálezech sp. zn. III. ÚS 619/06, sp. zn. III. ÚS 2822/07 a sp. zn. I. ÚS 591/06 vyslovil, že
"... poté, co jako nesprávný odpadl argument použitím čl. 10 Ústavy v novém znění, však změna praxe orgánů správy sociálního zabezpečení nemohla být ničím jiným než svévolí, a nikoliv legitimní a principiální změnou výkladu práva"
.
70. Ústavní soud dále vyslovil názor, že přehodnocení
interpretace
ze strany správních úřadů nebo soudů za nezměněného stavu interpretovaných právních předpisů není vyloučeno, avšak lze v něm spatřovat závažný zásah do právní jistoty a intenzitu tohoto zásahu je nutno vždy posuzovat ve světle konkrétní situace. V každém případě platí, že změna dlouhodobé správní praxe nebo soudní judikatury za nezměněných právních předpisů může nastat jen ze závažných a principiálních důvodů směřujících k dosažení určité právem chráněné hodnoty.
71. Nálezy Ústavního soudu vyústily v závěr o tom, že na zaměstnance, kteří byli francouzskými občany, neměli na území České republiky trvalý pobyt a byli na jejím území zaměstnáni na základě pracovní smlouvy uzavřené podle cizího práva, se aplikuje § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění a považují se až do 31. 12. 2003 za vyňaté z českého systému sociálního zabezpečení.
72. Vycházíme-li ze závěrů Ústavního soudu vyjádřených ve vztahu k Česko-francouzské úmluvě, vyvstává otázka, jak posuzovat správní praxi České správy sociálního zabezpečení ve vztahu k povinnosti platit pojistné na sociální zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti osob, jejichž právní vztahy byly upraveny mezinárodními smlouvami o sociálním zabezpečení, které podmínky čl. 10 Ústavy, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., splňovaly, konkrétně pak Česko-švýcarskou smlouvou o sociálním zabezpečení.
73. Nejvyšší správní soud se k otázce stability správní praxe a její vynutitelnosti před správními soudy vyslovil v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 2 Ans 1/2005-57, č. 605/2005 Sb. NSS, v rozsudku ze dne 25. 4. 2006, čj. 2 As 7/2005-86, a v rozsudku ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007-251, č. 1383/2007 Sb. NSS. V rozsudcích sp. zn. 2 Ans 1/2005 a sp. zn. 7 Afs 45/2007 se zabýval možnou aplikací interních předpisů v případech, kdy k postupu správních orgánů obecně závazné normy "mlčí". Vyjádřil názor, že ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod), vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. Vyslovil dále, že obecně se od vytvořené určité správní praxe lze odchýlit, avšak zásadně do budoucna a z racionálních důvodů. V dispozici správního orgánu je tuto správní praxi změnit nebo nestanovit pravidla žádná, ovšem něco takového může platit jen do budoucna. Nejvyšší správní soud vyjádřil názor, že interní
instrukce
má ve správním řízení a potažmo i ve správním soudnictví význam z toho důvodu, že adresáti povinností jsou v dobré víře, že jednou zvolený postup při interpretaci a aplikaci práva nebudou orgány veřejné správy bezdůvodně a libovolně měnit. Podmínkou nicméně je, že jde o směrnici, která se nachází
intra legem
, a není tedy ani
contra legem
, ani
praeter legem
; smyslem takovéhoto interního předpisu je omezit škálu možných významů
interpretace
zákona.
74. V rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Ans 1/2005 je v souvislosti s principem vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila, poukazováno na to, že
"tento princip je ve vyspělých právních systémech západní Evropy běžně uznáván (v Německu ,Selbstbindung der Verwaltung' viz k tomu v německé literatuře např. Eyermann: Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 11. vydání, C. H. Beck, München 2000, s. 1010 - 1011, Peine: Allgeimeines Verwaltungsrecht, 4. vydání, C. F. Miller, Heidelberg 1998, zejména s. 35 - 36, Sachs: Grundgesetz, Kommentar, 1. vydání, C. H. Beck, München 1996, s. 207 - 208, komplexní pojednání viz Maunz-Dürig: Grundgesetz, Kommentar, svazek I., 8. vydání, komentář k čl. 3 Základního zákona, marg. č. 428 - 474). Je-li určitá správní praxe upravena vnitřním předpisem, je přípustné (a zároveň nutné) se od něho výjimečně odchýlit v konkrétním případě, jde-li o případ zvláštní a atypický (viz. Eyermann, cit. dílo, s. 1011, Maunz-Dürig cit. dílo marg. č. 446 - 459). Obecně se odchýlit od určité správní praxe, jež se vytvořila, správní orgán může, avšak zásadně pouze
pro futuro
, z racionálních důvodů a pro všechny případy, kterých se praxí zavedený postup správního orgánu dotýká."
75. Ze shora uvedeného vyplývá, že argumentace v označených rozsudcích spojuje význam interních instrukcí s vytvořením ustálené správní praxe. V nyní posuzované věci jde o jinou situaci. Dne 13. 12. 2002 bylo pod čj. 32-46933/02 vydáno stanovisko Ministerstva práce a sociálních věcí k provádění mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení v otázce účasti na nemocenském pojištění osob, krytých smlouvou a vykonávajících pracovní činnost v České republice na základě pracovního vztahu sjednaného podle cizích právních předpisů. Cílem stanoviska bylo sjednotit výklad na názoru, že osoby, které mají sjednán pracovní vztah podle cizích právních předpisů a na které se vztahuje mezinárodní smlouva o sociálním zabezpečení, podle níž se na ně z důvodu výkonu pracovní činnosti v České republice vztahují české právní předpisy (pojistná povinnost), jsou účastny nemocenského pojištění v České republice. Ustanovení § 5 písm. b) zákona o nemocenském pojištění se o vynětí cizích státních příslušníků, kteří nemají v České republice trvalý pobyt, činných pro zaměstnavatele v pracovněprávním vztahu uzavřeném podle cizích právních předpisů, z účasti na nemocenském pojištění při aplikaci těchto mezinárodních smluv nepoužije. Stejně tak se nepoužije § 5 písm. c) uvedeného zákona, pokud jde o osoby, na které se vztahuje mezinárodní smlouva a které jsou činné pro zaměstnavatele, kteří nemají sídlo na území České republiky. Ve stanovisku bylo mimo jiné uvedeno, že jeho realizace bude důsledně vyžadována od 1. 1. 2003 a v případě souhlasné vůle zaměstnavatele i zaměstnance směřující k účasti zaměstnance na pojištění v českém systému za dobu před 1. 1. 2003 v souladu s příslušnou smlouvou, bude mu účast na pojištění umožněna za předpokladu zaplacení pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti za tuto dobu. Bylo poukázáno na to, že stanovisko je v souladu s výkladem mezinárodních smluv o sociálním zabezpečení i právních předpisů Evropské unie - nařízení Rady (EHS) 1408/71, o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na osoby zaměstnané, samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství (Část II: Určení příslušných právních předpisů, články 13 - 17a). Opírá se o mezinárodní judikaturu a především rozhodnutí Evropské soudního dvora. Cílem je vyloučit všechna omezující národní opatření, která by byla překážkou pohybu osob. Stanovisko bylo uveřejněno koncem roku 2002 na webových stránkách Ministerstva práce a sociálních věcí. Česká správa sociálního zabezpečení následně informovala o stanovisku okresní a jim na roveň postavené správy sociálního zabezpečení s pokynem, aby o stanovisku byli informováni příslušní zaměstnavatelé a zaměstnanci. O stanovisku byly též informovány partnerské rezorty států, s nimiž Česká republika uzavřela dvoustranné mezinárodní smlouvy o sociálním zabezpečení.
76. Kontrola provedená orgány sociálního zabezpečení u plátce pojistného v období měsíců dubna - června 2004 zjistila a vyčíslila nedoplatky pojistného z důvodu nezahrnutí příjmů cizích státních příslušníků do vyměřovacího základu pro odvod pojistného, včetně penále, a to počínaje lednem 2003 do měsíce dubna 2004 včetně.
77. Předmětem úvah tedy bude postup České správy sociálního zabezpečení a posouzení otázky, zda tím, že pojistné na sociálním zabezpečení a státní politiku zaměstnanosti do 31. 12. 2002 nevymáhala, mohla založit správní praxi, která byla způsobilá vyvolat v plátcích pojistného legitimní očekávání v pokračující výklad zákona o nemocenském pojištění v tom smyslu, že povinnost platit pojistné nelze od plátců vymáhat, a to do 31. 12. 2003, neboť účinností zákona č. 424/2003 Sb. od 1. 1. 2004 nejsou o postavení osob, jejichž právní vztahy jsou upraveny mezinárodní smlouvou o sociálním zabezpečení, pochybnosti.
78. Princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, jestliže se taková praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod). Tento ústavní princip, jenž musí veřejná správa respektovat, je vyjádřen i na úrovni podústavního práva v § 2 odst. 4
in fine
správního řádu (č. 500/2004 Sb.). V citovaném ustanovení je uvedeno, že
"správní orgán dbá ... i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly neodůvodněné rozdíly".
Uvedeným ustanovením je vyjádřena zásada
legitimního očekávání
, která vytváří předpoklady pro předvídatelnost činnosti veřejné správy. Veřejná správa by měla ve svých postupech a rozhodování podržet určitou míru ustálenosti (kontinuity). Uvedené ustanovení mimo jiné rovněž explicitně nastoluje pro podmínky veřejné správy požadavek vytváření
"ustálené rozhodovací praxe"
, jež by měla být měněna jen v odůvodněných případech, když přitom tyto důvody budou vždy legitimní.
79. Z příslušné judikatury Ústavního soudu k této problematice lze poukázat na nález Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03, podle něhož
"Ústavní soud již ve své judikatuře konstatoval, že ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky."
Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 11. 11. 2003, sp. zn. IV. ÚS 525/02 (č. 131/2003 Sb. ÚS),
"každému navrhovateli vzniká v řízení před orgánem veřejné moci legitimní očekávání, že bude-li postupovat v souladu se zákonem a konkrétními pokyny tohoto orgánu, povede to v případě úspěchu ve sporu k vydání reálně vykonatelného rozhodnutí"
.
80. V obdobném smyslu pojímá princip legitimního očekávání i britská právní doktrína, podle níž klasickou situací, ve které dochází k aplikaci principů přirozeného práva, je případ, kdy je dotčeno nějaké právo, svoboda či zájem. Zásada dobré správy ovšem vyžaduje pozornost i v jiných situacích, kdy mohou dotčené osoby legitimně očekávat spravedlivý přístup k řešení svých případů. Doktrína legitimního očekávání se vyvinula jak z konceptu rozumnosti (přiměřenosti), tak i z přirozeného práva. To, zda mohlo vzniknout legitimní očekávání, je pak zcela evidentně otázkou skutkovou. Určit, zda existovalo určité očekávání a zda takové očekávání bylo legitimní, vyžaduje zjišťovat mnoho skutečností. Jasná (pochybnosti nevzbuzující) slova zákona samozřejmě předčí (překonají) jakékoliv očekávání, ať už vzniklo jakkoliv. Rovněž ohlášení
relevantní
změny praxe vylučuje veškeré očekávání založené na předchozích postupech. Obecně mohou být očekávání rozdělena do dvou skupin. Za prvé se jedná o očekávání procedurálního charakteru, kdy je přislíben určitý procedurální postup, který jinak není povinný. Druhým případem legitimního očekávání je očekávání meritorního či příznivého rozhodnutí orgánu veřejné moci. Procedurální očekávání jsou chráněna tím, že je vyžadováno, aby byl přislíbený postup dodržován. Očekávání týkající se meritorního rozhodnutí jsou zpravidla chráněna procesně, např. tím, že je dotčené osobě rozšířena možnost vznášet námitky, než je její očekávání vyvráceno. Dotčené osoby tedy nemají nárok na příznivé rozhodnutí, ale musí být ochráněna jejich důvěra v to, že rozhodující orgán dostojí svým povinnostem.
81. S ohledem na výše uvedené rozšířený senát uzavírá, že správní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě.
82. Správní praxi zakládající legitimní očekávání lze změnit, pokud je taková změna činěna do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Libovolná (svévolná) změna výkladu právních předpisů směřující k tíži adresátů není přípustná. Za racionální (nikoliv svévolnou) změnu správní praxe lze přitom s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem považovat změnu interpretovaného zákona, změnu zákonů souvisejících s interpretovaným předpisem (systematický výklad) a změnu skutečností rozhodných pro interpretaci zákona (teleologický výklad). (...)
*)
S účinností od 1. 1. 2009 nahrazen zákonem č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění.