9 As 88/2007 - 49

Řízení před soudem: rozhodnutí předběžné povahy; kompetenční výluka

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (2)
Judikatura (1)
Řízení před soudem: rozhodnutí předběžné povahy; kompetenční výluka. Správní řízení: rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty
Rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty k podání odvolání vydané dle § 41 správního řádu z roku 2004, je samostatně vyloučeno ze soudního přezkumu a může být správním soudem přezkoumáno v rámci řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí správního orgánu o odvolání.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2008, čj. 9 As 88/2007-49)
Prejudikatura:
č. 886/2006 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 291/1999 Sb.
Věc:
Jiří S. proti Magistrátu hlavního města Prahy o prominutí zmeškání lhůty, o kasační stížnosti žalovaného.
Úřad městské části Praha 17 dne 20. 9. 2006 vydal rozhodnutí, jímž žalobce uznal vinným ze spáchání přestupku dle § 105 odst. 2 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Toto rozhodnutí bylo žalobci doručováno na adresu jeho bydliště. Z doručenky je patrný otisk razítka poštovního doručovatele s textem:
"adresát nezastižen, oznámeno 22. září 2006".
Dále pak doručenka v části týkající se vyzvednutí zásilky obsahuje podpis žalobce a údaj o převzetí dne 9. 10. 2006.
Proti rozhodnutí se žalobce dne 18. 10. 2006 odvolal. Namítal, že mu nebylo ze strany poštovního doručovatele oznámeno uložení zásilky obsahující rozhodnutí stavebního úřadu u příslušného poštovního úřadu. Proto z důvodu opatrnosti, pro případ zmeškání lhůty k podání odvolání, v závěru odvolání požádal o prominutí zmeškání lhůty dle § 41 správního řádu.
Stavební úřad rozhodnutím ze dne 29. 11. 2006 žádosti o prominutí zmeškání lhůty k podání odvolání nevyhověl.
Proti rozhodnutí podal žalobce odvolání, v němž namítal, že prokazatelným způsobem nebyl vyrozuměn o uložení napadeného rozhodnutí na poště, a tedy mu nemohlo být předmětné rozhodnutí stavebního úřadu doručeno náhradním způsobem dne 2. 10. 2006.
Žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 1. 2007 odvolání zamítl. Žalobce dle něj v žádosti ani v průběhu správního řízení nepředložil žádné důkazy, které by jakkoli zpochybňovaly předmětnou doručenku, resp. údaje na ní obsažené. Byly tak naplněny zákonné podmínky pro doručení rozhodnutí náhradním způsobem dle § 24 odst. 1 správního řádu a počátek běhu odvolací lhůty bylo nutno odvíjet ode dne následujícího po uplynutí desetidenní úložní lhůty, která skončila dnem 2. 10. 2006 (nikoli až ode dne faktického převzetí zásilky, k němuž došlo dnem 9. 10. 2006).
Žalobce napadl rozhodnutí žalobou u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 22. 8. 2007 rozhodnutí žalovaného i stavebního úřadu zrušil. Dle názoru soudu z doručenky vztahující se k uvedené zásilce nikterak nevyplývá, že by poštovní doručovatel řádným způsobem žalobci oznámil uložení poštovní zásilky u příslušného poštovního úřadu a od kdy je tato zásilka pro žalobce připravena k vyzvednutí a že by písemně adresáta (žalobce) zásilky poučil o právních důsledcích, které by nevyzvednutí takto oznámené zásilky vyvolalo.
Proti rozsudku brojil žalovaný (stěžovatel) kasační stížností, kde poukázal na skutečnost, že usnesení stavebního úřadu o neprominutí zmeškání lhůty k podání odvolání je rozhodnutím předběžné povahy ve vztahu ke konečnému rozhodnutí o podaném odvolání, a z tohoto důvodu je vyloučeno ze soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud rozsudek Městského soudu v Praze zrušil a žalobu ze dne 15. 3. 2007 odmítl.
Z odůvodnění:
(...) V souzené věci je mezi účastníky řízení mimo jiné spor o to, zda městský soud ve svém rozhodnutí dospěl ke správnému právnímu závěru, že žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele, jakož i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nemá povahu podkladových rozhodnutí (rozhodnutí předběžné povahy), která jsou ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. samostatně ze soudního přezkumu vyloučena. (...)
Podle § 2 s. ř. s.
"poskytují ochranu veřejným subjektivním právům fyzických a právnických osob soudy ve správním soudnictví způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek tímto nebo zvláštním zákonem stanovených a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon".
Postup, jakým se lze dovolat ochrany veřejných subjektivních práv, do nichž bylo zasaženo rozhodnutím orgánu veřejné správy, dále upravuje § 65 a násl. s. ř. s., podle něhož je k žalobě oprávněn (aktivně legitimován)
"kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti"
.
Na ústavní úrovni je pro správní soudnictví klíčovým čl. 36 odst. 2 Listiny, který garantuje právo na ochranu před zásahem do subjektivních práv mocenským aktem státu, tedy aktem vydaným ve veřejnoprávní sféře příslušným orgánem směřujícím vůči jeho adresátům. Podle tohoto článku
"ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny."
Pravomoc správních soudů je tak podle citovaného článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (s výjimkou rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod, u nichž žádná zákonná kompetenční výluka možná není). Uvedený článek Listiny tedy připouští možnost výjimek z obecné přezkumné správně soudní pravomoci, přičemž se jedná o uplatnění tzv.
negativní
enumerace
,
tj. zákonem stanoveného výčtu výjimek z přezkoumávání rozhodnutí orgánů veřejné správy soudem připuštěných za předpokladu, že se nejedná o přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Meze práva na přístup k soudu v prvé řadě představují tzv. kompetenční výluky, jejichž
taxativní
výčet obsahuje § 70 s. ř. s. Mezi úkony správního orgánu, které jsou ze soudního přezkumu vyloučeny, přitom citované ustanovení v písm. b) řadí také úkony, které sice materiálně jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s., avšak jedná se o úkony
"předběžné povahy"
. V takových případech je podle § 68 písm. e) s. ř. s. žaloba domáhající se přezkumu takového rozhodnutí nepřípustná a bude odmítnuta podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Stejně tomu bylo i v předchozí právní úpravě správního soudnictví (do 31. 12. 2002), obsažené v části páté občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů, konkrétně v § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., který vyloučil ze soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů předběžné nebo pořádkové povahy a rozhodnutí, jimiž bylo upraveno vedení správního řízení.
Ústavní soud přitom ve svém nálezu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, publikovaném pod č. 153 ve svazku č. 16 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu*), zamítl návrh na zrušení § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., v němž byl v rámci tehdejší právní úpravy správního soudnictví [obdobně jako v § 70 písm. b) dnešního s. ř. s.] vyloučen soudní přezkum rozhodnutí předběžné povahy. Podle názoru Ústavního soudu vyloučením soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy není dotčena podstata a smysl základního práva na soudní ochranu zakotveného v čl. 36 Listiny
("To proto, že právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, která mají povahu rozhodnutí konečného.")
. Nutno poznamenat, že uvedený právní názor nebyl překonán ani pozdější judikaturou Ústavního soudu, kterou sice byla zrušena celá dřívější část pátá o. s. ř., upravující správní soudnictví, avšak ústavněprávní deficity tehdejší úpravy správního soudnictví byly shledány v jiných jeho aspektech než ve vyloučení soudního přezkumu rozhodnutí předběžné povahy.
Otázkou tedy zůstává, zda rozhodnutí vydané podle § 41 správního řádu, o prominutí zmeškání úkonu, je úkonem předběžné povahy, které je samostatně vyloučeno ze soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, publikovaném pod č. 886/2006 Sb. NSS, k této otázce vyslovil následující závěr:
"Rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak)."
Přestože v daném případě není možno striktně vzato hovořit o předběžnosti rozhodnutí v tom smyslu, jak ji Nejvyšší správní soud definoval ve shora citovaném rozhodnutí, tj. jako o rozhodnutí, jímž se zajišťují určité věci nebo osoby či které zatímně fixuje určitý stav, přiklání se zdejší soud k názoru, že i toto rozhodnutí je svou povahou předběžné, a tedy je samostatně ze soudního přezkumu vyloučeno.
Dle Nejvyššího správního soudu je rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu rozhodnutím podkladovým, které předběžně upravuje poměry svých adresátů ve smyslu shora uvedeného rozhodnutí ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, a ve vztahu ke konečnému posouzení včasnosti samotného odvolání má tedy charakter rozhodnutí předběžného. Předběžnost je přitom v dané věci nutno vykládat jednak (1)
z hlediska časového
, kdy rozhodnutí o odvolání správní orgán nevydá dříve, než je v řízení postaveno najisto, zda bylo zmeškání úkonu prominuto či nikoli; jednak (2)
jako vzájemnou podmíněnost
, kdy výsledek rozhodnutí o prominutí či neprominutí zmeškání úkonu ve své podstatě předurčuje výsledek konečného rozhodnutí o podaném odvolání.
V duchu výše uvedeného v projednávané věci postupoval také odvolací správní orgán, který vyčkal, až rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu (zde lhůty pro podání odvolání) nabude právní moci, a poté ve věci s konečnou platností rozhodl.
Shora uvedené závěry přitom odpovídají také dosavadní judikatuře zdejšího soudu, obsažené např. v rozhodnutí ze dne 18. 3. 2004, čj. 5 A 76/2002-68, publikovaném na www.nssoud.cz, dle něhož: "
Rozhodnutí, jímž se určuje okruh společně posuzovaných osob pro účely rozhodnutí o nároku na příspěvek na bydlení (§ 7 odst. 7 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění zákona č. 242/1997 Sb.), je podkladovým rozhodnutím k rozhodnutí o dávce státní sociální podpory, tedy rozhodnutím předběžné povahy, jehož soudní přezkum je podle § 68 písm. e) s. ř. s. nepřípustný; soud žalobu proti takovému rozhodnutí odmítne podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s."
Z výše uvedeného tak vyplývá, že byť rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu ve své podstatě předurčuje výsledek konečného rozhodnutí, konečné důsledky představující zásah do právní sféry účastníka správního řízení ve smyslu § 65 s. ř. s. konstituuje až výrok rozhodnutí o zmeškaném úkonu, zde o odvolání. Dříve není najisto postaveno, jaký vliv bude mít ono podkladové a předběžné rozhodnutí na práva a povinnosti dotyčného účastníka řízení. Odepření soudního přezkumu rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu tak v daném případě neznamená odepření přístupu k soudu, který by mohl ve svých důsledcích znamenat odepření spravedlnosti (
denegatio iustitiae
), ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup k soudu. Na soud se lze totiž v předmětné věci obrátit se správní žalobou vždy proti případným důsledkům rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu. Rozhodnutí o neprominutí zmeškání úkonu tak není vyloučeno ze soudní ochrany, neboť jeho přezkumu lze dosáhnout v rámci přezkumu finálního rozhodnutí o podaném odvolání, a účastník řízení není zkrácen na svém právu přístupu k soudu.
Z uvedených důvodů není možno brojit přímo proti rozhodnutí o neprominutí zmeškání lhůty jako rozhodnutí podkladovému, ale až proti jeho důsledkům, které jedině mají v posuzované věci právní relevanci. (...)
*)
Publikovaný pod č. 291/1999 Sb.