4 Ans 9/2007 - 197

Justiční čekatelé: jmenování do funkce soudce; řízení před soudem: přezkoumatelnost aktů a úkonů prezidenta republiky ve správním soudnictví

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (13)
Judikatura (7)
Justiční čekatelé: jmenování do funkce soudce
Řízení před soudem: přezkoumatelnost aktů a úkonů prezidenta republiky ve správním soudnictví
I. Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví vymezuje na zákonné úrovni soudní řád správní, konkrétně ustanovení § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Zákonná definice obsahuje tři prvky. Za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.
II. S ohledem na ústavní principy je nezbytné rozsah kompetenčních výluk ve správním soudnictví vykládat restriktivně: pouze ty věci, které zákonodárce výslovně vyňal, jsou z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeny. Přezkum aktů prezidenta republiky však z rozhodování ve správním soudnictví zákonodárcem vyloučen nebyl.
III. Prezident republiky je orgánem moci výkonné. I na jeho počínání se tudíž beze zbytku vztahuje striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zákonem a v jeho mezích (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, respektive čl. 2 odst. 3 Ústavy). Prezident republiky při jmenování soudců realizuje úvahu svěřenou mu zákonem, která musí zůstat v zákonných mezích. Je vázán co do počtu a obsahu zákonných podmínek a není oprávněn stanovit podmínky vlastní, které by nebyly obsaženy v zákoně samotném. Stejně tak není oprávněn od některé ze zákonných podmínek odhlédnout a jmenovat kandidáta, který by některou z těchto podmínek nesplňoval. Pokud se prezident republiky rozhodne kandidáta navrženého vládou nejmenovat, pak je povinen jasně a srozumitelně odůvodnit, proč jeho jmenování odmítl.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008, čj. 4 Ans 9/2007-197)
Prejudikatura:
srov. č. 415/2004 Sb. NSS, č. 430/2005 Sb. NSS, č. 689/2005 Sb. NSS, č. 792/2006 Sb. NSS, č. 886/2006 Sb. NSS, č. 905/2006 Sb. NSS, č. 906/2006 Sb. NSS, č. 1046/2007 Sb. NSS, č. 1351/2007 Sb. NSS, č. 1386/2007 Sb. NSS; usnesení sp. zn. I. ÚS 482/97 (č. 37/1998 Sb. ÚS), nález sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (č. 113/2001 Sb. ÚS), nález sp. zn. IV. ÚS 255/99 (č. 108/1999 Sb. ÚS), nález sp. zn. IV. ÚS 49/04 (č. 62/2006 Sb. ÚS), nález sp. zn. III. ÚS 84/94, (č. 34/1996 Sb. ÚS), nález sp. zn. III. ÚS 94/97 (č. 85/1997 Sb. ÚS), nález sp. zn. II. ÚS 594/02 (č. 99/2004 Sb. ÚS), nález č. 235/2002 Sb., nález č. 285/2001 Sb., nález č. 153/2004 Sb.; rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 12. 1999 ve věci
Pellegrin proti Francii
, stížnost č. 28541/95 (česky publikováno in: Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva č. 97/2000), ze dne 19. 4. 2007 ve věci
Vilho Eskelinen a další proti Finsku,
stížnost č. 63235/00 (publikováno česky in: Soudní rozhledy roč. 6/2007, s. 249).
Věc:
JUDr. Petr L. proti Prezidentu republiky o vydání rozhodnutí, o kasační stížnosti žalovaného.
Žalobce je absolventem Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci. V roce 2001 se žalobce účastnil I. kola výběrového řízení na pozici justičního čekatele. Z celkového počtu 301 přihlášených uchazečů se umístil na prvním místě. V rámci psychologicko-diagnostického vyšetření byl hodnocen nejvyšším možným stupněm, tedy
„doporučuje se k přijetí bez výhrad“.
Po absolvování předepsané praxe u Okresního soudu v Ostravě složil v listopadu 2004 odbornou justiční zkoušku s hodnocením
„výtečně způsobilý“.
Dne 2. 3. 2005 doporučila vláda usnesením č. 246 předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování kandidátů do funkcí soudců. Žalobce byl mezi doporučenými kandidáty. Z celkového počtu 55 kandidátů žalovaný dne 11. března 2005 jmenoval 21 soudců. Ostatní kandidáty na funkce soudců odmítl jmenovat s poukazem na skutečnost, že ani jeden z nich nedosáhl věku třiceti let. Tuto skutečnost sdělil žalobci ministr spravedlnosti přípisem ze dne 13. května 2005. Uvedl, že ty z kandidátů, kteří v roce 2005 dosáhnou věku třiceti let, znovu navrhne prezidentu republiky na jmenování soudcem. Kandidatura žalobce na jmenování do funkce soudce byla opětovně předložena prezidentu republiky spolu s usnesením vlády ze dne 12. 10. 2005, č. 1322. Žalovaný však ve věci jmenování žalobce soudcem doposud nerozhodl.
Dne 13. 5. 2005 podal žalobce u Městského soudu v Praze žalobu proti nečinnosti žalovaného. Městský soud usnesením ze dne 16. 6. 2005 žalobu odmítl. Dovodil, že základní podmínkou řízení před správním soudem je existence veřejného subjektivního práva, jehož zkrácení se žalobce dovolává. Tato podmínka však nebyla naplněna. Dle Městského soudu v Praze nemá kandidát na funkci soudce žádné veřejné subjektivní právo být prezidentem republiky jmenován soudcem. Rozhodování prezidenta republiky o jmenování soudcem, stejně jako případný akt, který z tohoto rozhodování vzejde, proto nemohou podléhat přezkumu soudů ve správním soudnictví.
Proti usnesení Městského soudu v Praze podal žalobce kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-51, č. 905/2006 Sb. NSS, usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Soud předně zdůraznil, že na jmenování soudcem není právní nárok. Z toho však neplyne, že by byl z kontroly ve správním soudnictví vyloučen také celý proces, který jmenování do funkce soudce předchází, stejně jako respektování dalších veřejných subjektivních práv, která mohou být v daném procesu dotčena. Funkce soudce je funkcí veřejnou. Kandidát na tuto funkci je tudíž oprávněn dovolávat se práva na rovné podmínky v přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím, stejně jako práva nebýt při výběru diskriminován. Dále je oprávněn k projednání věci bez zbytečných průtahů. Nejvyšší správní soud uzavřel, že tento soubor veřejných subjektivních práv vytváří v právní sféře kandidáta na funkci soudce legitimní očekávání na předvídatelnost a konzistentnost rozhodování orgánů veřejné moci, jež jsou nepominutelnou součástí širšího principu právní jistoty. Při zohlednění těchto východisek a povinnosti správních soudů poskytovat ochranu základním právům (čl. 36 odst. 2 Listiny) nelze ochranu těchto ostatní práv ze soudního přezkumu vyloučit. Nejvyšší správní soud se ve svém zrušujícím rozhodnutí zabýval pouze otázkami přípustnosti soudní ochrany. Uzavřel, že věc je projednatelná ve správním soudnictví; nezabýval se však věcným přezkumem.
Rozsudkem ze dne 15. 6. 2007 shledal městský soud nezákonnou nečinnost žalovaného. Uložil mu rozhodnout ve lhůtě 6 měsíců od právní moci rozsudku. Městský soud dovodil, že má-li rozhodování prezidenta republiky, jehož prostřednictvím realizuje pravomoc jmenovat soudce, povahu správního aktu, pak má žalovaný povinnost o návrhu na jmenování justičního čekatele rozhodnout. Rozhodnutím je myšleno buď navrženého kandidáta do funkce jmenovat, nebo jeho jmenování výslovně a s uvedením konkrétních důvodů odmítnout. Zároveň lze dovodit právo justičního čekatele navrženého na jmenování soudcem, aby o jeho kandidatuře bylo v přiměřené lhůtě prezidentem republiky rozhodnuto. V případě negativního rozhodnutí není rozhodná jeho forma; z obsahu však musí být seznatelné, že jmenování čekatele bylo odmítnuto, a důvody, pro které se tak stalo. S ohledem na doplněné dokazování Městský soud v Praze konstatoval, že žalovaný zůstává i přes opakované návrhy nečinný. Žalobce do funkce soudce jmenován nebyl a zároveň nelze ze soudu známých důkazů usoudit, že by prezident republiky již rozhodl, že žalobce do funkce soudce nejmenuje. Soud zde odkázal nejenom na veřejně přístupné dokumenty, ale také na korespondenci mezi ministerstvem spravedlnosti a prezidentem republiky. Stejný závěr ohledně absence rozhodnutí ostatně vyplynul také z vyjádření vedoucího Kanceláře prezidenta republiky. Soud rovněž dovodil, že ač pro rozhodnutí prezidenta republiky ve věci jmenování soudců není stanovena žádná lhůta, z čl. 38 odst. 2 Listiny plyne ústavně zaručené právo na projednání věci bez zbytečných průtahů. Prezident republiky nesdělil žádné skutečnosti, které by rozhodnutí ve věci bránily. Od opakovaných návrhů na jmenování žalobce soudcem (únor 2005, respektive září 2005) uplynula v okamžiku rozhodování soudu (červen 2007) bezesporu dostatečná doba pro rozhodnutí ve věci samé. Soud proto uzavřel, že žalovaný zůstává i přes uplynutí přiměřené lhůty nečinný ve smyslu § 79 s. ř. s.
Proti rozsudku Městského soudu v Praze podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Dle žalovaného vycházel soud z mylných představ o průběhu a přípravě aktu jmenování soudce. Pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce je založena Ústavou. Nejedná se o ustanovení
„toliko kompetenční“
, neboť v čl. 93 Ústavy jsou současně upraveny i základní hmotněprávní podmínky. Zákon je zde pouze normou podpůrnou, která nemůže pravomoc prezidenta republiky v této věci nikterak omezit. Rozhodnutí prezidenta republiky o tom, zda do funkce soudce někoho jmenuje, není závislé na žádném podání, žádosti, návrhu či petici. Stejně tak jako může prezident republiky kohokoliv jmenovat velvyslancem či komukoliv propůjčit státní vyznamenání, může i kohokoliv (ze skupiny osob splňujících ústavní a zákonné podmínky) jmenovat soudcem. K samotnému procesu jmenování žalovaný zdůraznil, že prezidentu republiky se při jmenování soudců nepředkládají žádné závazné návrhy. Projedná-li vláda skupinu kandidátů na funkci soudců s tím výsledkem, že kontrasignaci případného budoucího jmenovacího aktu u těchto osob schválí, pak z toho pro prezidenta plyne jen a jedině to, že jmenování těchto osob není ohroženo z důvodu odmítnutí kontrasignace. Zasíláním seznamů vhodných kandidátů na funkci soudce se vláda nesnaží o nic víc, než napomoci prezidentu republiky ve výběru vhodných kandidátů. Nikterak tím neomezuje ani nepředjímá samotný výběr ze strany prezidenta republiky. Z výše uvedeného charakteru jmenovacího procesu žalovaný dovodil, že čistě na volné úvaze prezidenta republiky je nejenom zda, ale také kdy případně soudce do funkce jmenuje. Pojmově se tedy nemůže jednat o (správní) řízení, na něž by bylo možné vztáhnout běh jakýchkoliv lhůt. Ústava ani žádný zákon nestanoví žalovanému jakoukoliv lhůtu pro tento ani žádný jiný typ rozhodování. S ohledem na čl. 38 odst. 2 Listiny žalovaný uvádí, že práva zaručená tímto článkem se vztahují výlučně na řízení soudní, nikoliv na obecné řízení správní, řízení daňové, natož pro ústavněprávní úkon jmenovací. Toto tvrzení žalovaný opírá nejenom o systematický výklad hlavy páté Listiny, ale rovněž o argument
ad absurdum
: pokud by toto právo bylo zaručeno též pro rozhodování správních orgánů, znamenalo by patrně také nárok na jednání veřejné a za přítomnosti žalobce. V případě porušení čl. 21 odst. 4 Listiny pak žalovaný uzavřel, že domnělá nerovnost v přístupu k veřejným funkcím pro justiční čekatele mladší třiceti let je patrně založena také samotným přechodným ustanovením čl. X zákona č. 192/2003 Sb., podle něhož se požadavek dosažení 30 let nevztahuje na ustanovení soudcem u justičních čekatelů, jejichž pracovní poměr trvá ke dni nabytí účinnosti zákona. Samo toto ustanovení zavedlo nerovnost mezi jednotlivými kategoriemi justičních čekatelů v přístupu k funkci soudce.
V doplnění kasační stížnosti ze dne 23. 7. 2007 žalovaný dále uvedl, že usnesení vlády, kterým se doporučuje předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování kandidátů na funkci soudců, není právním úkonem, kterým by mělo být zahájeno jakékoliv správní řízení o jmenování žalobce soudcem. Usnesení vlády v podobných případech je čistě interním usnesením, kterým činí vláda předsedovi vlády pouhé právně nezávazné doporučení. Na tomto posouzení charakteru usnesení vlády nic nemění ani skutečnost, že toto usnesení je následně zasláno prezidentu republiky spolu s průvodním dopisem ministra spravedlnosti. Zaslání usnesení vlády může být vnímáno jako pouhý akt slušnosti ze strany příslušného ministra. Cílem je, aby hlava státu nebyla nucena si vyhledávat dané usnesení na internetových stránkách Úřadu vlády. S ohledem na nezávazný charakter usnesení vlády žalovaný argumentačně odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. I. ÚS 482/97, Sb. ÚS, sv. č. 10, usnesení č. 37, str. 483. Městský soud v Praze naprosto pominul konstantní judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, především pak rozsudek velkého senátu ve věci
Pellegrin proti Francii
. V této věci ESLP dovodil, že nároky státních zaměstnanců vůči státu nespadají do pole působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, vyhlášené v ČR pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Evropská úmluva“). Pokud pak Městský soud ve svém odůvodnění dovozuje, že nerozhodnutím v přiměřené lhůtě došlo k porušení žalobcových práv zaručených čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy, jedná se o nekorektní aplikaci Evropské úmluvy. Rozsudkem Městského soudu bylo porušeno základní právo občana Václava Klause, zaručené ústavním pořádkem. Napadený rozsudek brání občanu Václavu Klausovi ve výkonu ústavní funkce prezidenta republiky v souladu s Ústavou a ústavním pořádkem České republiky. Rozsudkem Městského soudu v Praze je dále zasahováno do základních práv všech občanů České republiky, neboť prezident republiky vykonává svůj Ústavou vymezený podíl na správě věcí veřejných ve jménu všech občanů České republiky. Žalovaný uzavřel, že v případě bránění v tomto výkonu má nejenom občan Václav Klaus, ale i každý občan České republiky, právo postavit se na odpor dle čl. 23 Listiny.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
V.
Přípustnost přezkumu jmenovacích aktů prezidenta republiky ve správním soudnictví
V. 1.
K zákonným a ústavním aspektům
Nejvyšší správní soud konstatoval, že kasační námitky žalovaného z podstatné části nesměřují k věcné stránce sporu, který byl předmětem přezkumu v rozsudku Městského soudu v Praze. Namísto toho opětovně polemizují s předchozím rozsudkem Nejvyššího správního soudu týkajícím se otázky přezkoumatelnosti jmenovacích aktů prezidenta republiky ve správním soudnictví.
Nejvyššímu správnímu soudu tak nezbývá než v otázkách přípustnosti přezkumu předmětné věci ve správním soudnictví odkázat na odůvodnění svého předchozího rozsudku ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-51, k němuž přesto (s ohledem na stěžovatelovy námitky, které nemohl dříve uplatnit) pro úplnost dodává:
Rozsah přezkumné pravomoci soudů ve správním soudnictví vymezuje na zákonné úrovni soudní řád správní, konkrétně § 4 ve spojení s § 2 s. ř. s. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zavádí legislativní zkratku „správní orgán“. Tím se rozumí orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, jakož i fyzická nebo právnická osoba nebo jiný orgán, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Tato legislativní zkratka se vztahuje nejen na pravomoc správních soudů podle tohoto písmene zmíněného ustanovení, nýbrž i na pravomoci podle dalších písmen, tj. b), c) a d), tedy také na nečinnost „správního orgánu“ či jemu přičitatelný nezákonný zásah.
Zákonná definice obsahuje tři prvky: za prvé, jedná se o orgán moci výkonné či jiný z typu orgánů v definici uvedených. Za druhé, tento orgán rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Za třetí, toto rozhodování se děje v oblasti veřejné správy.
Prezident republiky je orgánem moci výkonné. Tuto roli mu přisuzuje samotná systematika Ústavy České republiky, která jej v hlavě třetí řadí do moci výkonné. Stejný závěr plyne i z rozboru kompetencí prezidenta republiky; jak již zdejší soud obecněji konstatoval, při vymezení pojmu správní orgán pro účely § 4 s. ř. s. je třeba mít na zřeteli nikoliv pouze konkrétní personální obsazení či organizační strukturu posuzovaného subjektu, nýbrž souhrn a charakteristiku jím vykonávaných kompetencí (k této otázce viz např. usnesení ze dne 29. 8. 2007, čj. Obn 1/2006-11, č. 1386/2007 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že v určitých případech vydává rozhodnutí v postavení správního úřadu i Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky). Stejně tak je nesporné, že žalovaný rozhoduje v konkrétním případě o právech a povinnostech fyzických osob: jmenováním do funkce soudce vznikají fyzické osobě práva a povinnosti s výkonem této funkce spojené.
Jmenování kandidátů do funkcí soudců je konečně také rozhodování v oblasti veřejné správy. Ať je za výchozí bod úvah akceptována jakákoliv ze standardních definic obsahu pojmu veřejné správy (srov. např. Hendrych, D. a kol.
Správní právo. Obecná část
. 6. vyd. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 3 – 7, respektive s. 100 – 107, anebo Průcha, P.
Základní pojmy a instituty správního práva
. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 349 – 353), vrchnostenské rozhodování o jmenování kandidátů do funkcí soudců bude vždy posuzováno jako činnost, která má zákonný rámec a děje se ve veřejném zájmu.
Činnost či absence činnosti výše definovaných správních orgánů spadá do přezkumné pravomoci správních soudů vždy tehdy, pokud jsou dotčena veřejná subjektivní práva fyzických nebo právnických osob (§ 2 s. ř. s.). Činnost žalovaného se takových práv nepochybně dotýká. Jak již Nejvyšší správní soud zdůraznil ve svém předchozím rozhodnutí, žádné veřejné subjektivní právo na jmenování soudcem neexistuje. Veřejná subjektivní práva, která však v konkrétním případě dotčena být mohou, jsou právo na rovné podmínky přístupu k voleným a jiným funkcím (čl. 21 odst. 4 Listiny) a zákaz diskriminace (čl. 1 ve spojení s čl. 3 odst. 1 Listiny). Mezi veřejná subjektivní práva lze také zařadit ochranu subjektů právní regulace či adresátů činnosti orgánů moci výkonné před nezákonným či svévolným počínáním těchto orgánů, které by vybočilo z limitů striktní zákonnosti při uplatňování veškeré státní moci (čl. 2 odst. 2 Listiny).
Jak je navíc patrno z judikatury Nejvyššího správního soudu, žalobní legitimace ve správním soudnictví není nutně svázána s existencí přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS, konstatoval, že ke vzniku žalobní legitimace v kontextu řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu postačuje, pokud je dotčena právní sféra žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil v jeho právní sféře. Není pochyb o tom, že odmítání přístupu k funkci soudce se právní sféry žalobce podstatným způsobem dotýká.
Určujícím argumentem pro nutnost přezkumu projednávané věci ve správním soudnictví je konečně také ústavní povinnost správních soudů poskytovat ochranu právům (čl. 36 odst. 2 Listiny, též čl. 90 Ústavy). Na ústavní úrovni má pro činnost správního soudnictví klíčový význam právě čl. 36 odst. 2 Listiny:
„Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.“
Listina vymezuje pravomoc soudů poskytovat ochranu subjektivním právům obecnou pozitivní klauzulí: přezkoumat lze každé rozhodnutí orgánu veřejné moci, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon. Tato pozitivní
klauzule
zakládá jakousi „presumpci přezkumu“, která soudům velí podrobit akty moci veřejné přezkumu potud, pokud není jejich přezkum výslovně vyloučen. Princip
presumpce
přezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu hraje dále roli širšího interpretačního vodítka pro případ pochybností o rozsahu
kompetence
správních soudů: v pochybnostech je nutné přezkum umožnit. Zužující výklad, který by omezoval přístupu k soudu a zbavoval fyzické a právnické osoby právní ochrany, je nepřípustný. V tomto aspektu lze odkázat na bohatou judikaturu Nejvyššího správního soudu, opírající se rovněž o judikaturu Ústavního soudu, např. na rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, rozsudek ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 29. 3. 2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, č. 886/2006 Sb. NSS; všechna rozhodnutí jsou rovněž přístupná na www.nssoud.cz.
Citované ustanovení Listiny nalézá svůj zákonný odraz v ustanovení § 6 s. ř. s., které stanoví, že
„z rozhodování ve správním soudnictví jsou vyloučeny věci, o nichž to stanoví tento nebo zvláštní zákon“
. S ohledem na výše uvedené ústavní principy je existenci kompetenčních výluk ve správních soudnictví nezbytné vykládat restriktivně: pouze ty věci, které zákonodárce výslovně vyloučil, jsou z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeny. Nic ostatně nebrání zákonodárci, aby rozhodování o některých typech rozhodnutí orgánů veřejné moci z pravomoci správních soudů vyloučil. V případech, kdy by tato výluka nebyla ústavně přípustná, jak je tomu právě u soudní kontroly činnosti prezidenta republiky ve věci jmenování soudců, neboť tato činnost se, jak bylo výše vyloženo, ústavně zaručených práv fyzických osob dotýká, zákonodárce může svěřit rozhodování o těchto otázkách jinému orgánu soudní moci, popřípadě výlučně Ústavnímu soudu. Z hlediska ústavněprávního totiž není rozhodující, který konkrétní soud provádí kontrolu rozhodnutí způsobilých zasahovat do základních práv a svobod. Podstatné je, že kontrola nezávislým a nestranným orgánem moci soudní je zaručena. Věcí zákonodárce je podrobněji upravit, který z článků soustavy soudů bude oprávněn tuto kontrolu v konkrétním případě provádět.
Pravomoc ochrany základních práv zaručených ústavním pořádkem proti rozhodnutím orgánů veřejné správy ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny je rozdělena mezi Ústavní soud a správní soudy, respektive
„správní soudy soukromoprávní“
, fungující podle nynější části páté zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Pro vztah mezi těmito typy ochrany platí princip subsidiarity: poskytnout ochranu právům zkráceným rozhodnutím orgánu veřejné správy je v prvé řadě úkolem správního soudnictví. Z tohoto náhledu, nesčetněkrát opakovaného v rozhodovací činnosti Ústavního soudu, vycházejí ostatně také výše citovaná dvě usnesení Ústavního soudu, která se týkají ústavní stížnosti žalobce: Ústavní soud s odkazem na princip subsidiarity správního přezkumu soudního při ochraně práv žalobce řízení o jeho ústavní stížnosti nejprve přerušil a teprve po zjištění, že správní soudy se budou projednávaným případem zabývat věcně, ústavní stížnost odmítl. Přinejmenším nepřímo tak nevyloučil možnost přezkumu napadeného aktu prezidenta republiky ústavní stížností a zároveň respektoval primární ochranu, poskytovanou správními soudy.
V. 2.
Evropská úmluva a judikatura ESLP
Žalovaný se s ohledem na otázku přípustnosti soudního přezkumu dále dovolával judikatury Evropského soudu pro lidská práva, konkrétně rozsudku velkého senátu ESLP ze dne 8. 12. 1999 ve věci
Pellegrin proti Francii
[stížnost č. 28541/95, publikováno v ECHR 1999-VIII, v češtině v Přehledu rozsudků Evropského soudu pro lidská práva (nakl. ASPI), roč. 2000, č. 1, s. 7], dále rozhodnutí ze dne 12. 10. 1992 ve věci
Salerno proti Itálii,
stížnost č. 11955/86, publikováno v Series A no. 245-D) a konečně rozhodnutí ze dne 31. 3. 1992 ve věci
X proti Francii
(stížnost č. 18020/91, publikováno v Series A no. 234-C).
Odkazem na rozsudek
Pellegrin proti Francii
žalovaný především dovozoval, že žaloba by neměla být vůbec před českými soudy projednána; tedy že se nejedná o otázku, která by měla být projednána správními soudy. V citované kauze se ESLP zabýval otázkou, zda se na spory státních zaměstnanců, týkající se jejich kariéry, náboru, případně ukončení jejich činnosti, vztahuje čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy, tj. zda se jedná o rozhodování o občanských právech či závazcích dané osoby či o trestní obvinění proti němu ve smyslu citovaného ustanovení Evropské úmluvy. Rozsah tohoto ustanovení a tím pádem též příslušnosti ESLP
ratione materiae
je třeba dle Evropského soudu pro lidská práva vykládat autonomně, tj. jak je uvedeno v dalších rozhodnutích citovaných žalovaným, nezávisle na tom, pod jaký typ závazků či obvinění určitý typ kauz řadí právní řády jednotlivých smluvních stran.
V rozsudku
Pellegrin proti Francii
Evropský soud pro lidská práva konstatoval (bod 66 odůvodnění), že
„... z pole působnosti čl. 6 odst. 1 unikají spory veřejných zaměstnanců, jejichž zaměstnání je charakterizováno specifickými aktivitami veřejné správy v rozsahu, v jakém jedná jakožto držitelka veřejné moci pověřená ochranou obecných zájmů státu nebo jiných správních celků. Zřejmým příkladem takovýchto činností jsou ozbrojené síly a policie. Soud se bude v každé věci zabývat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje – s ohledem na povahu funkcí a odpovědností, které zahrnuje – přímou či nepřímou účast na výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichž posláním je ochrana obecných zájmů státu.“
Z rozsudku
Pellegrin proti Francii
by tedy bylo skutečně možné dovodit, že čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy nevyžaduje umožnění soudního přezkumu pro spory veřejných zaměstnanců. Tento rozsudek byl však zásadně revidován rozsudkem velkého senátu ESLP ze dne 19. 4. 2007 ve věci
Vilho Eskelinen a další proti Finsku
(stížnost č. 63235/00, anotace rozhodnutí J. Kmec, Soudní rozhledy roč. 2007, č. 6, s. 249 an.). Případ se týkal žalob finských policistů proti státu o přiznání mzdové náhrady pro geografickou vzdálenost mezi bydlištěm a výkonem jejich služby. V odůvodnění rozhodnutí, kterým ESLP konstatoval, že daný typ sporu pod čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy spadá, soud zvrátil svoji dosavadní judikaturu. V bodě 62 odůvodnění pak zformuloval nový test pro výklad šíře čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy s ohledem na spory státních zaměstnanců. Tento typ sporů napříště spadá pod čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy, s výjimkou případů, kdy je přístup veřejných zaměstnanců k soudní ochraně vnitrostátním právem vyloučen. Pro aplikaci této výjimky formuloval ESLP dvě podmínky: za prvé, vyloučení musí být výslovné, tedy právní řád dané smluvní strany musí výslovně vylučovat přístup k soudu u příslušných pozic či kategorií zaměstnanců. Za druhé, tato výjimka musí spočívat na objektivních důvodech spojených se zájmem státu.
Z výše uvedeného se tedy podává, že v případě státních či veřejných zaměstnanců je přezkum pravidlem a absence přezkumu výjimkou, která musí být v právním řádu smluvní strany výslovně stanovena a musí být objektivně zdůvodnitelná. Pochybnosti, které by bylo možné vznést s ohledem na temporální působení výše citovaného rozsudku Evropského soudu pro lidská práva, je pak možné rozptýlit uvědoměním si role a úlohy judikatury tohoto orgánu v právních řádech smluvních stran. Evropská úmluva a ji naplňující
judikatura
Evropského soudu pro lidská práva stanoví „minimální práh“, tedy soubor minimálních požadavků v oblasti ochrany základních práv a svobod, které musí právní řád každé smluvní strany zajistit. Účelem je vytvořit obecný evropský standard ochrany lidských práv (srov. kupř. rozsudek ze dne 8. 6. 1976 ve věci
Engel a další proti Nizozemí
, stížnost č. 5100/71, Series A no. 22, bod 80 – 81, či rozsudek ze dne 28. 6. 1978 ve věci
König proti Německu
, stížnost č. 6232/73, Series A no. 27, body 87 – 91). Argumentační využití tohoto standardu na úrovni právního řádu smluvní strany je svojí povahou jednosměrné: lze jej použít pouze pro rozšiřování nezbytné míry ochrany, kterou vyžaduje Evropská úmluva, ale která není zaručena právním řádem smluvní strany. Nicméně skutečnost, že určitý typ ochrany Evropská úmluva nevyžaduje, zajisté není argumentem pro odebrání již existující ochrany na úrovni vnitrostátní, tj. ochrany v právním řádu smluvní strany Evropské úmluvy (srov. v tomto ohledu čl. 53 Evropské úmluvy).
České právo soudní ochranu pro žaloby státních zaměstnanců umožňovalo a umožňuje, respektive je při existenci obecné
klauzule
ve prospěch soudního přezkumu čl. 36 odst. 2 Listiny nevylučuje (srov. v tomto ohledu také nález Ústavního soudu ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, č. 322/2001 Sb.). Je nesporné, že správní soudy jsou příslušné pro projednávání žalob ve věcech služebních poměrů zaměstnanců státu (k rozsahu přezkumu na půdorysu zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, viz zejména rozsudek ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003-97, č. 415/2004 Sb. NSS; rozsudek ze dne 20. 7. 2005, čj. 8 As 10/2005-38, č. 1046/2007 Sb. NSS; dále rozsudek ze dne 11. 7. 2007, čj. 6 As 55/2006-96, č. 1351/2007 Sb. NSS). Správní soudy jsou dále povolány rozhodovat i o odvolání/nejmenování do jiných funkcí [namátkou viz např. rozsudek ze dne 30. 11. 2006, čj. 1 As 41/2005-76, www.nssoud.cz (odvolání člena Rady pro rozhlasové a televizní vysílání), či rozsudek ze dne 22. 9. 2004, čj. 2 As 19/2004-92, č. 430/2005 Sb. NSS (pozastavení výkonu exekutorského úřadu)]. Konečně také
judikatura
Ústavního soudu vnímá mimo jiné čl. 21 odst. 4 Listiny jako dostatečný důvod pro umožnění soudního přezkumu v otázkách přístupu, volby či odvolávání do jiných veřejných funkcí [viz např. nález ze dne 3. 8. 1999, sp. zn. IV. ÚS 255/99, Sb. n. u. ÚS, sv. 15, č. 108, str. 71 (odvolání zástupce pojištěnců z funkce člena Správní rady VZP); nález ze dne 30. 4. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 24/01, č. 235/2002 Sb. (členství v Radě České televize); nález ze dne 12. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 53/06 (odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu), vše přístupné na http://nalus.usoud.cz].
V. 3.
Na základě výše uvedených závěrů ohledně českého práva i práva Evropské úmluvy Nejvyšší správní soud uzavřel, že přezkum aktů prezidenta republiky není vyloučen z rozhodování ve správním soudnictví.
Nelze si nepovšimnout, že v argumentaci žalovaného ohledně přípustnosti přezkumu aktů prezidenta republiky ve správním soudnictví dochází ke směšování dvou skutečností: absence osobní odpovědnosti (trestní, správní) prezidenta republiky, zakotvené v čl. 54 odst. 3 Ústavy, je zaměňována za absenci jakékoliv kontroly jeho činnosti či přezkoumatelnosti jeho aktů. Podobné vnímání funkce hlavy státu je v demokratickém právním státě, za který se Česká republika považuje (čl. 1 odst. 1 Ústavy, respektive čl. 2 odst. 1 Listiny), nepřijatelné. Prezident republiky není nad zákonem a ani mimo jeho kontrolu.
Ustanovení čl. 54 odst. 3 Ústavy je nezbytné vykládat pouze tak, že prezident republiky nemá přímou politickou odpovědnost vůči ostatním mocím ve státě, jakou nese kupříkladu na základě čl. 68 odst. 1 Ústavy vláda. Jeho osobní odpovědnost v rovině ústavní, ve své podstatě kvazitrestní odpovědnost, je dána jen v mezích odpovědnosti za ústavní delikt velezrady podle čl. 65 odst. 2 Ústavy a § 96 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. To však neznamená vyloučení přezkumu rozhodnutí prezidenta republiky, která jsou schopna zasáhnout do veřejných subjektivních práv fyzických či právnických osob, z
kompetence
správních soudů.
VI.
Obsah pravomoci prezidenta republiky při jmenování soudců
VI. 1.
Ke vztahu prezidenta a vlády v procesu jmenování soudců
Pravomoc prezidenta republiky jmenovat soudce řadí čl. 63 odst. 1 písm. i) Ústavy mezi pravomoci, jejichž platná realizace vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády (čl. 63 odst. 3 Ústavy). Lze souhlasit s názorem žalovaného, že se jedná o akt úvahy prezidenta, který není ani v ústavní, ani v zákonné rovině vázán návrhem ze strany vlády. Jak také žalovaný korektně uvádí, usnesení vlády, kterým tato schvaluje seznam kandidátů na funkce soudců, není formálně ničím jiným než „doporučením předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování kandidátů“, uvedených v příloze jednotlivých usnesení.
Nelze však přijmout argumentaci žalovaného, že usnesení vlády, kterým tato doporučuje předsedovi vlády, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování kandidátů, nepůsobí žádné právní následky. Ústavu, ostatně stejně jako celou oblast veřejného práva, nelze vykládat jen s ohledem na formu výkonu veřejné moci, ale především s ohledem na její reálný obsah. Nutně rámcová úprava ústavní je dotvářena praxí a ústavními zvyklostmi, které se tvoří v závislosti na povaze vykonávaných pravomocí, jejich smyslu a účelu.
V nálezu ze dne 20. 6. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 14/01, č. 285/2001 Sb., který se týkal otázky spolupodpisu předsedy vlády při jmenování guvernéra České národní banky, Ústavní soud potvrdil význam ústavních zvyklostí pro dotváření ústavního práva:
„... ústavní zvyklosti, konvence, mají v ústavním státě velký význam právě tím, že komponují ústavu do funkčního celku a zaplňují prostor mezi strohým vyjádřením ústavních principů a institucí a variabilitou ústavních situací. V demokratickém právním státě je sotva představitelné, aby
interpretace
ústavy a jí odpovídající ústavní zvyklosti, respektované a nenapadené po celou dobu od jejího vzniku, byly její účelovou dezinterpretací zpochybněny a s nimi i celá dosavadní praxe včetně řady rozhodnutí, jež nebyla dosud nikdy napadena.“
Normativní relevanci ústavní praxe soud dále potvrdil v nálezu ze dne 12. 9. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 87/2006, http://nalus.usoud.cz, který se týkal pravomoci prezidenta republiky odvolat předsedu Nejvyššího soudu.
V citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/01 Ústavní soud konstatoval, že ústavní zvyklostí je „dlouhodobě praktikovaný postup, který odpovídá určitému hodnotovému a institucionálnímu konsensu ústavních orgánů a opakovaně potvrzuje určitou interpretaci ustanovení Ústavy“. Definiční znaky jsou tedy dvojí: dlouhodobé praktikování určitého postupu a hodnotový a institucionální konsensus. Druhé ze zmiňovaných kritérií implikuje přesvědčení ústavních aktérů o závaznosti zformovaného pravidla. Byť jej nezakotvuje výslovně, lze se domnívat, že institucionální konsensus vyžaduje shodné přesvědčení o závaznosti daného pravidla; blíže viz Kindlová, M. Ústavní zvyklosti jako součást Ústavy (komparace commonwealthského přístupu a judikatury Ústavního soudu ČR). In: Klíma, K., Jirásek, J. (eds.)
Pocta Jánu Grónskému
. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, s. 300 – 317.
Zformovaná ústavní zvyklost jednak v politickém smyslu váže ústavní aktéry, jednak slouží jako výkladové vodítko pro interpretaci Ústavy Ústavním soudem a soudy obecnými. V tomto ohledu se pojetí ústavních zvyklostí v českém právu vzdaluje od vnímání ústavních zvyklostí v angloamerickém systému. V tamním pojetí jsou ústavní zvyklosti pravidly politickými, která soudům, povolaným aplikovat pravidla právní, nepřísluší vynucovat (srov. kupř. rozsudek Nejvyššího soudu Kanady ze dne 28. 9. 1981, Re: Resolution to Amend the Constitution, [1981] 1 S.C.R. 753, str. 880 an., přístupné online na http://scc.lexum.umontreal.ca). Přístup ražený Ústavním soudem se však přibližuje pohledu německému, reprezentovanému judikaturou Spolkového ústavního soudu. Ta chápe
„trvale vykonávanou a doposud nerozporovanou aplikační praxi státních orgánů“
[Staatspraxis] jako výkladové vodítko a potvrzení určitého čtení ústavy (srov. např. BVerfGE 72, 189, bod 38; BVerfGE 106, 62, body 161, 221, 274; BVerfGE 106, 310, body 124, 161, 164 a především pak BVerfGE 91, 148, bod 65 an.).
Obsahem dodržované ústavní zvyklosti při jmenování soudců v novodobé historii České republiky je reakce prezidenta republiky na podnět ministra spravedlnosti, od druhé poloviny devadesátých let minulého století pak na podnět vlády, kterým je předložen soubor kandidátů do funkcí soudců spolu s doprovodnými podklady. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že obsahem konvence je, že prezident reaguje na předložený podnět; tímto podnětem však není, jak se žalovaný nesprávně domnívá, spuštěn jakýkoliv
„jmenovací automatismus“.
Skutečnost, že se určitý kandidát ocitne na seznamu přiloženém k usnesení vlády, neznamená povinnost hlavy státu tohoto kandidáta jmenovat do funkce soudce. Předložením seznamu vhodných kandidátů pouze dává druhá složka moci výkonné, která je v konečné fázi skrze ústavní akt kontrasignace prováděný předsedou vlády odpovědná za rozhodnutí prezidenta republiky, najevo svoji vůli v případě souhlasu prezidenta republiky dané rozhodnutí spolupodepsat.
Z materiálního hlediska lze považovat usnesení vlády, kterým doporučuje svému předsedovi spolupodepsání rozhodnutí prezidenta o jmenování kandidátů do funkcí soudců, za vyslovení souhlasu se spolupodpisem ze strany předsedy vlády ve smyslu čl. 63 odst. 3 Ústavy. Je přirozeně pravdou, že formální akt spolupodpisu je proveden teprve v návaznosti na rozhodnutí prezidenta republiky. Jak však sám žalovaný uvádí, lze si jen obtížně představit situaci, kdy by předseda vlády, respektive jím pověřený ministr, po rozhodnutí prezidenta republiky nerespektoval usnesení vlády a spolupodpis odmítl. Už jen z toho důvodu, že vláda rozhoduje ve sboru (čl. 76 odst. 1 Ústavy) a sbor jako celek je v rámci své působnosti oprávněn zavazovat své jednotlivé členy. Srov. v tomto ohledu také přiměřeně ustanovení § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, podle něhož se ministerstva ve veškeré své činnosti řídí také usneseními vlády.
Schválením konkrétních kandidátů usnesením vlády je tak ze strany veřejné moci v materiálním smyslu zahájen proces vedoucí ke jmenování daných kandidátů do funkcí soudců. Nejpozději tímto okamžikem vstupuje veřejná moc do právní sféry osoby daného kandidáta. Vytváří v ní legitimní očekávání v tom smyslu, že o jeho kandidatuře bude zákonným a s dosavadní praxí konzistentním způsobem rozhodnuto. Mimo jiné v něm také vytváří legitimní očekávání, že nezmění-li se v mezidobí
relevantní
okolnosti (např. kandidát přestane splňovat zákonné podmínky pro jmenování či se změní potřeby soudnictví nebo materiální předpoklady pro zajištění soudcovského místa ve vztahu k danému kandidátovi), bude podnět ke jmenování dotyčné osoby postoupen prezidentu republiky.
Tato skutečnost, tedy že kandidát byl ze strany orgánu veřejné moci vybrán jako vhodný kandidát a jeho kandidatura byla následně předložena prezidentu republiky, je nejenom určující pro zformování veřejného subjektivního práva, resp. pro zásah do jeho právní sféry, ale ve svém důsledku pro žalobní legitimaci. Tento proces individualizace naopak zásadně vylučuje vznik legitimního očekávání v právní sféře všech ostatních potenciálních kandidátů na funkci soudce, a to nejenom z řad justičních čekatelů, ale i dalších osob, které by splňovaly zákonná kritéria pro jmenování soudcem, jako například právě žalovaným zmiňovaných advokátů, notářů, exekutorů či státních zástupců. Tyto skupiny osob, ač by zákonné podmínky pro jmenování do funkce soudce splňovaly, však nebyly vybrány ani jedním z orgánů veřejné moci, nadaných spoluúčastí na aktu jmenování.
Nelze tedy přisvědčit argumentaci žalovaného, že usnesení vlády, kterým doporučuje svému předsedovi, aby spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky o jmenování určitých kandidátů do funkcí soudců, je čistě interním dokumentem vlády
„přípravného“
charakteru, který nevyvolává žádné právní následky vně vlády. Pro podporu svých tvrzení žalovaný odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 30. 4. 1998, sp. zn. I. ÚS 482/97, Sb. n. u. US, sv. č. 10, usnesení č. 37, s. 483. V tomto usnesení se Ústavní soud vyjádřil k právnímu charakteru usnesení vlády. Ve věci šlo o návrh Komunistické strany Čech a Moravy a M. Grebeníčka na zrušení usnesení vlády České republiky č. 699 ze dne 5. 11. 1997 ke Zprávě o průběhu a výsledcích jednání mezi Českou republikou a Organizací Severoatlantické smlouvy o přístupu České republiky k Severoatlantické smlouvě. Navrhovatelé dovozovali, že napadeným usnesením byla porušena základní práva a svobody členů KSČM, stejně jako další práva druhého navrhovatele. Ústavní soud návrh odmítl jako nepřípustný. Konstatoval, že napadené usnesení vůbec není schopno zasáhnout práva třetích osob. Usnesení, kterým byla projednána zpráva o vládním vyjednávání a stanoveny další priority při vyjednávání o přistoupení k Organizaci Severoatlantické smlouvy, bylo přípravným, vnitřním dokumentem vlády. Zabývalo se pouze úpravou vnitřního chodu vládních prací.
Již s ohledem na popsané pozadí rozhodnutí Ústavního soudu jsou patrné zásadní skutkové odlišnosti. Interní zpráva o postupujících politických jednáních, kterou vláda projednává, jak Ústavní soud zdůraznil, jako přípravný dokument pro další jednání a pro sjednocení pozic v rámci kabinetu, je svým charakterem aktem odlišným od vyslovení souhlasu ze strany vlády se jmenováním konkrétních kandidátů do funkcí soudců. Vláda rozhoduje ve sboru s tím, že každé rozhodnutí je přijímáno formou usnesení (čl. 76 odst. 2 Ústavy). Stejná forma však může mít velice odlišné materiální dopady do právní sféry adresátů a dotčených osob. Zásah do veřejných subjektivních práv či dotčení právní sféry fyzických či právnických osob je tedy v případě usnesení vlády vždy nezbytné posuzovat jednotlivě s ohledem na obsah konkrétního přijatého usnesení, nikoliv paušálně s odkazem na skutečnost, že se formálně jedná o usnesení vlády.
Jmenování soudců podle čl. 63 odst. 1 písm. i) Ústavy je aktem, který ke své platnosti vyžaduje spolupodpis předsedy vlády. Nejedná se proto o proces, který by mohl být aktivován výlučně iniciativou vlády. Lze si představit i situaci, kdy se zahájení procesu vedoucího k jmenování soudcem chopí sám prezident republiky. Ten může své představy o vhodném kandidátu/kandidátech na funkce soudců sdělit předsedovi vlády, v případě shromáždění všech potřebných podkladů a ověření splnění všech zákonných požadavků pak přímo požádat o spolupodpis jmenovacího aktu. I v tomto případě by pak platilo obecné pravidlo uvedené výše: výběrem určitého kandidáta a jeho navržením předsedovi vlády ze strany prezidenta republiky je ve sféře vybraného kandidáta / vybraných kandidátů zformováno legitimní očekávání v tom ohledu, že druhý orgán moci výkonné (tj. vláda), který se podílí na výběru soudců, o návrhu v rozumném časovém horizontu zákonným způsobem rozhodne: to znamená, že jmenování buď spolupodepíše, anebo vydá formální písemný akt, v němž odůvodní, proč kontrasignaci neprovede. Rovněž takovéto negativní rozhodnutí by následně podléhalo případnému přezkumu ve správním soudnictví.
S ohledem na naposledy zmiňovanou možnost je však vhodné zdůraznit, že určující slovo ve vztahu prezidenta republiky a vlády patří vládě všude tam, kde Ústava vyžaduje pro platnost aktu hlavy státu spolupodpis předsedy vlády či jím pověřeného člena vlády (tedy pro realizaci pravomocí dle čl. 63 Ústavy stejně jako pravomoci založené zákonem). Z principu odpovědnosti vlády za tyto akty prezidenta republiky (čl. 63 odst. 4 Ústavy) vyplývá, že určující slovo při realizaci těchto pravomocí má vláda, nikoliv prezident republiky.
Z aplikace tohoto principu na projednávaný případ vyplývá, že za fungování justice, včetně jmenování soudců, je primárně odpovědná vláda, potažmo její odpovědný člen – ministr spravedlnosti. Ministerstvo spravedlnosti průběžně sleduje a vyhodnocuje situaci na jednotlivých soudech a v závislosti na tom přiděluje volná soudcovská místa, k čemuž má k dispozici i potřebný profesionální aparát. Naopak prezident takovými finančními, personálními ani institucionálními zdroji ve vztahu k obecným, především nižším soudům, nedisponuje. Subsididiaritu (nikoliv však výlučnost ve prospěch vlády) role prezidenta v procesu výběru soudců je možné dovodit i s pomocí argumentu
ad absurdum
; lze si asi stěží představit situaci, kdy by prezident jmenoval (tj. předkládal ke kontrasignaci) kandidáty na funkci soudce, pro které by v rámci justice neexistovala odpovídající systemizovaná a finančně zabezpečená místa.
VI. 2.
K úvaze prezidenta republiky při jmenování soudců
Prezident republiky je orgánem moci výkonné. I na jeho počínání se tudíž beze zbytku vztahuje striktní požadavek uplatňování státní moci jen v případech stanovených zákonem a v jeho mezích (čl. 2 odst. 2 Listiny, respektive čl. 2 odst. 3 Ústavy). Jmenování soudců, stejně jako jakékoliv jiné formy činnosti prezidenta republiky, vyplývají-li z jeho ústavního postavení a mají-li účinky vůči jiným orgánům nebo osobám, než je prezident republiky samotný, jsou způsobem uplatňování státní moci. Konkrétní podmínky pro výkon státní moci ze strany prezidenta republiky při jmenování soudců jsou stanoveny rámcově Ústavou, konkrétně pak jednotlivými ustanoveními zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“).
Ústavní rámec podmínek pro jmenování soudcem v čl. 93 odst. 2 Ústavy je dále konkretizován v § 60 odst. 1 zákona:
„Soudcem nebo přísedícím může být ustanoven státní občan České republiky..., který je způsobilý k právním úkonům a bezúhonný, jestliže jeho zkušenosti a morální vlastnosti dávají záruku, že bude svou funkci řádně zastávat, v den ustanovení dosáhl věku nejméně 30 let a souhlasí se svým ustanovením za soudce nebo přísedícího a s přidělením k určitému soudu.“
Podle § 60 odst. 3 zákona pak pro soudce navíc oproti přísedícím platí, že
„předpokladem pro ustanovení soudcem je též vysokoškolské vzdělání získané řádným ukončením studia v magisterském studijním programu v oblasti práva na vysoké škole v České republice a složení odborné justiční zkoušky“.
Prezident republiky má při výběru kandidátů Ústavou a zákony vymezené pole uvážení. Vázanost nejen ústavním pořádkem, ale i zákony, plyne nejenom z jeho postavení orgánu moci výkonné, ale koneckonců i ze slibu prezidenta republiky, kterým se zavazuje zachovávat nejen Ústavu, ale též a především zákony (čl. 59 odst. 2 Ústavy). Prezidentu republiky tak při aplikaci již platných zákonů nepřísluší, na rozdíl od Ústavního soudu, pravomoc abstraktního posuzování souladu zákonů s ústavním pořádkem. Je toliko oprávněn a povinen zákony v mezích svých pravomocí aplikovat a při jejich aplikaci je ústavně konformně interpretovat.
Požadavek striktní zákonnosti jednání veřejné moci se v případě pravomocí jmenovacích materializuje ve dvou aspektech: za prvé, stanoví-li zákon
taxativní
výčet podmínek, které je potřeba splnit pro jmenování do určité funkce, pak zároveň stanoví zákonné meze uplatnění státní moci v konkrétním případě. Pouze a výlučně za splnění dané množiny podmínek je možné uskutečnit akt jmenování. To znamená, že státní moc je oprávněna a zároveň povinna kontrolovat splnění daného souboru podmínek. Za druhé, státní moc není oprávněna seznam podmínek dále rozšiřovat či naopak zužovat. Tím by vykročila za mez stanovenou zákonem.
V rámci kontroly naplnění stávajících zákonných podmínek má veřejná moc nicméně určitou míru uvážení. Tak tomu bude typicky v případech, kdy jsou podmínky jmenování vymezeny neurčitými právními pojmy, jako jsou kupříkladu
„zkušenosti a morální vlastnosti“, „řádný výkon funkce“
apod. V rovině právní teorie jsou neurčité právní pojmy odlišné od prostoru vymezeného k volnému uvážení (zákonně zpravidla zakotvenému použitím uvozujících spojení typu
„lze“
či
„může“
při vymezení pravomocí příslušného orgánu). V aplikační praxi však mají obě legislativní techniky stejnou funkci: vytvořit pro příslušný orgán prostor pro jeho relativně samostatnou úvahu při výkonu svěřené pravomoci a umožnit mu adekvátně reagovat na různost okolností. Při výkladu neurčitých pojmů je tedy jmenovací orgán nadán určitou mírou úvahy. Jak již nicméně Nejvyšší správní soud konstatoval, absolutní či neomezené volné správní uvážení je v právním státě pojmově vyloučeno (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42, č. 906/2006 Sb. NSS; srov. k tomu v podstatě obdobně nález Ústavního soudu ze dne 16. 3. 2006, sp. zn. IV. ÚS 49/04, Sb. n. u. ÚS, sv. 40, č. 62, s. 607, část V/b., kde Ústavní soud sice absolutní uvážení připouští, ale dále pak
„absolutnost“
takové úvahy relativizuje, když jasně dává možnost soudního přezkumu i v těchto oblastech). Orgán veřejné moci je tak i v rámci svých úvah vždy vázán ústavním pořádkem, právními principy, které vyplývají z charakteru České republiky coby právního státu, jakož i dalšími souvisejícími zákonnými předpisy, které mohou pole uvážení podstatně zúžit; je povinen respektovat a chránit základní práva ústavním pořádkem zaručená. S ohledem na předvídatelnost a konzistentnost správních rozhodnutí je orgán veřejné moci také vázán svojí dosavadní aplikační praxí.
Úvaha prezidenta republiky při jmenování soudců se proto omezuje na kontrolu splnění zákonných podmínek pro jmenování soudcem, stanovených zákonem o soudech a soudcích a souvisejícími předpisy. Tato skutečnost nezakládá ani povinnost jmenovat všechny kandidáty vládou vybrané, ani nevylučuje úvahu při hodnocení charakteristik jednotlivých kandidátů. Úvaha při jmenování se však musí odehrávat výlučně v rámci zákonných podmínek. Prezident republiky proto nemůže v prostoru daném pro jeho uvážení další kritéria nad rámec kritérií zákonem výslovně stanovených vytvořit, tj. vyžadovat splnění kritérií, která zákon neobsahuje. Prezident republiky je však oprávněn a zároveň povinen odmítnout jmenování kandidáta, u kterého na základě úvahy odpovídající pravidlům správního uvážení v materiálním právním státě dospěje k závěru, že by jeho
„zkušenosti a morální vlastnosti“
nedávaly
„záruku, že bude svou funkci řádně zastávat“,
či pokud shledá, že není splněno některé z relativně exaktně definovaných zákonných kritérií (kupříkladu podmínka státního občanství, způsobilost k právním úkonům, bezúhonnost či naplnění věkové hranice a další).
Z imperativu zákonnosti činnosti orgánů veřejné moci, z principu právního státu (čl. 36 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 1 Ústavy), jakož i ze zákazu libovůle orgánů veřejné moci konečně plyne požadavek odůvodnit přijaté rozhodnutí. Dle ustálené judikatury Ústavního soudu je náležité odůvodnění, které srozumitelně a plně vyloží důvody pro přijaté rozhodnutí, pojistkou proti libovůli a nekonzistenci rozhodování orgánu veřejné moci (srov. kupř. nález ze dne 20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, Sb. n. u. ÚS, sv. 3, č. 34, s. 257; nález ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97, Sb. n. u. ÚS, sv. 8, č. 85, s. 287; k neústavnosti absence odůvodnění v rozhodování, viz nález ze dne 11. 2. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 1/03, č. 153/2004 Sb., či nález ze dne 15. 7. 2004, sp. zn. II. ÚS 594/02, Sb. n. u. ÚS, sv. 34, č. 99, s. 57). Ke stejným závěrům ostatně dospívá i
judikatura
zdejšího soudu (srov. kupř. rozsudek ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 Afs 24/2005-44, č. 689/2005 Sb. NSS, či rozsudek ze dne 9. 10. 2007, čj. 2 As 18/2007-115, www.nssoud.cz).
Výše uvedené obecné závěry, aplikovány na projednávaný případ, znamenají, že prezident republiky při jmenování soudců realizuje úvahu svěřenou mu zákonem, která musí zůstat v jeho mezích. Je vázán co do počtu a obsahu zákonných podmínek. Není oprávněn stanovit podmínky vlastní, které by nebyly obsaženy v zákoně samotném. Stejně tak není oprávněn od některé z podmínek odhlédnout a jmenovat kandidáta, který by některou ze zákonných podmínek nesplňoval. Pokud se prezident republiky rozhodne kandidáta vlády nejmenovat, pak je povinen jasně a srozumitelně odůvodnit, proč jej odmítl.
VII.
K nečinnosti žalovaného
S ohledem na výše popsaný právní rámec je patrné, že Městský soud v Praze nepochybil, pokud dovodil, že žalovaný zůstává i přes opakované návrhy vlády nečinný. Nečinnost soud dovodil i přesto, že žádný procesní předpis nestanoví výslovně lhůtu, v rámci které by byl prezident o návrhu vlády povinen rozhodnout, a také, že žalobce nebyl osobou, jež by proces vedoucí ke svému jmenování byla oprávněna samostatně iniciovat. Právě tyto dva závěry Městského soudu v Praze žalovaný napadá ve své kasační stížnosti.
Je pravda, že žádný předpis nestanoví prezidentovi republiky lhůtu, v níž by měl na podnět vlády adekvátně reagovat jmenováním předložených kandidátů, anebo vydáním formálního písemného aktu, v němž také odůvodní, proč jmenování neprovede. Stejně tak je nutné přisvědčit argumentaci žalovaného v tom, že čl. 38 odst. 2 Listiny se vztahuje pouze na rozhodování orgánů soudních, a nikoliv na rozhodovací činnost správních orgánů. Jak však Nejvyšší správní soud již výše poukázal, rozhodování prezidenta republiky se neodehrává v právním vakuu, ale je vázáno stejnými principy jako veškerý výkon státní moci: striktní zákonností, zákazem libovůle a z toho plynoucími požadavky na konzistenci a předvídatelnost rozhodování.
Jedním z logických atributů požadavků na rozhodování orgánů veřejné moci v právním státě je také rozhodování v přiměřeném čase, respektive rozhodování bez zbytečných průtahů. Kodifikaci tohoto obecného principu právního ostatně obsahuje nejenom současně platný správní řád (§ 6 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád), ale též správní řády předchozí (§ 3 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, či § 4 vládního nařízení č. 91/1960 Sb., o správním řízení); uvedené ostatně plyne ze samotného ústavně zakotveného principu právního státu. Nad rámec charakteru rozhodování v přiměřené lhůtě coby obecného principu právního lze poukázat na § 177 nyní platného správního řádu, který základní zásady správního řízení, mezi něž patří též výše citované vyřizování věcí bez zbytečných průtahů, výslovně vztahuje na veškeré počínání veřejné správy.
Jak Nejvyšší správní soud dovodil výše, prvním z opakovaných podnětů ze strany vlády, aby prezident republiky jmenoval žalobce do funkce soudce (další z uvedených projevů toliko stvrdily trvající zájem vlády na jmenování), došlo k zahájení řízení ke jmenování žalobce do funkce soudce. Jak však Městský soud v Praze zjistil ze shromážděných důkazů a jak bylo ostatně potvrzeno samotným žalovaným, žalovaný do dne rozhodování soudu (§ 81 odst. 1 s. ř. s.), tedy přibližně ve lhůtě dvou let, o věci nerozhodl. Městský soud v Praze dále uvedl, že žalovaný soudu nesdělil a soud ani sám nezjistil žádné skutečnosti, které by jeho rozhodnutí ve věci jmenování žalobce soudcem bránily. Ze spisového materiálu se konečně podává, že žalovaný ve srovnatelných případech již dávno rozhodl – a to jednak o ostatních kandidátech navržených vládou ve stejných usneseních, jakož i o kandidátech navržených vládou později. Za těchto okolností Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než se připojit k právnímu náhledu Městského soudu v Praze, že již uplynula doba dostatečná pro rozhodnutí ve věci samé.
Argumentům žalovaného lze přisvědčit i v tom ohledu, že žalobce není oprávněn proces vedoucí ke jmenování soudcem iniciovat. Z této skutečnosti však neplyne, že by v procesu, který byl zahájen z podnětu jiného orgánu veřejné moci, nemohla být dotčena veřejná subjektivní práva třetích osob. Ostatně právě dotčení konkrétních veřejných subjektivních práv žalobce je v projednávané kauze důvodem, proč je dána příslušnost správních soudů, a nikoliv (pouze) příslušnost Ústavního soudu v rámci řízení ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů. Je totiž zjevné, že stejné jednání, tedy nečinnost prezidenta republiky ve vztahu k ústavně relevantnímu podnětu vlády ke jmenování určité osoby do funkce soudce, může s ohledem na typ žalobce být předmětem přezkumu ve dvou větvích moci soudní; před Ústavním soudem v rámci řízení ve sporu o rozsah kompetencí dvou státních orgánů tehdy, pokud by byla žalobcem vláda podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy, respektive § 120 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a dále pak ve správním soudnictvím tehdy, pokud stejná nečinnost je k újmě práv třetích osob a dotčená osoba se domáhá soudní ochrany.
Lze tedy uzavřít, že žalovaný zůstává nečinný vůči podnětu vlády. Děje se tak k újmě veřejných subjektivních práv žalobce. Nejvyšší správní soud ani Městský soud v Praze nedisponují pravomocí k tomu, aby v případě prezidentovy nečinnosti nahradily jeho úkon svým vlastním rozhodnutím. V tomto ohledu má rozhodnutí Městského soudu v Praze vskutku toliko povahu morálního apelu, jak již Nejvyšší správní soud poznamenal ve svém rozsudku ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35.