2 Ao 2/2007 - 73

Opatření obecné povahy: námitky; schvalování a přezkum územního plánu

§  ×
AA  
Sdílení poznámky:
Obsah Typ obsahu
Předpisy ČR (2)
Judikatura (4)
Ej 441/2007
Opatření obecné povahy: námitky; schvalování a přezkum územního plánu
k § 52 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
I. Opatření obecné povahy je účinné teprve po jeho platném vyhlášení (§ 173 odst. 1 správního řádu). Pokud však bylo vyvěšeno na úřední desce obecního úřadu včetně dne vyvěšení a dne, kdy bylo sňato, předepsaných 15 dnů, jedná se o vyvěšení řádné. Smyslem a účelem této publikace je totiž jednak poskytnutí informace, že vůbec takový akt byl vydán a že bude mít právní účinky, jednak možnost veřejnosti seznámit se s jeho obsahem.
II. Úprava obsažená v § 52 odst. 2 a 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), rozlišuje dva různé prostředky, kterými lze proti návrhu územního plánu brojit: námitky a připomínky. Zatímco námitky může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který musí být tímto návrhem dotčen, uplatnit připomínky může každý. Pojem "dotčenosti" (§ 52 odst. 2) je však nutno vykládat šířeji nežli jen tak, že může být naplněn pouze u vlastníků pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu. "Mezující soused" má právo uplatnit námitky vždy; "nemezující soused" výjimečně, a to v závislosti na okolnostech konkrétní věci.
III. Nejvyšší správní soud se při hodnocení zákonnosti změny územního plánu řídí zásadami proporcionality a zdrženlivosti a podle okolností konkrétní věci může zrušit i jen její část, pokud charakter napadeného aktu takovéto rozdělení umožňuje.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73)
Prejudikatura:
srov. č. 740/2006 Sb. NSS, č. 968/2006 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 43/2000 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 19/99), č. 79/2005 Sb. ÚS (sp. zn. III. ÚS 609/04); Boh. A 14314/38 a Boh. A 9764/32.
Věc:
a) Spolek J. a b) Jana M. proti Obci Jistebnice o zrušení opatření obecné povahy.
Usnesením ze dne 31. 3. 2005 zastupitelstvo odpůrce rozhodlo o pořízení změny č. 2 Územního plánu sídelního útvaru Jistebnice. Navrhovatel a) podal dne 29. 6. 2006 podnět k posouzení vlivu změny územního plánu na životní prostředí (SEA). Krajský úřad Jihočeského kraje v závěru zjišťovacího řízení ze dne 9. 8. 2006 uvedl, že předmětnou změnu není nutno posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí. Usnesením ze dne 7. 9. 2006 zastupitelstvo odpůrce schválilo zadání předmětné změny územního plánu. Na veřejném projednání návrhu předmětné změny územního plánu na Městském úřadu v Táboře, konaném dne 16. 7. 2007, uplatnili oba navrhovatelé námitky (zaprotokolované však jako připomínky), které nebyly akceptovány. Tyto připomínky byly podány rovněž písemně dne 27. 6. 2007. Usnesením zastupitelstva odpůrce ze dne 31. 7. 2007 bylo schváleno opatření obecné povahy - změna č. 2 Územního plánu sídelního útvaru Jistebnice. Toto rozhodnutí bylo následně oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena dne 2. 8. 2007 a sňata dne 16. 8. 2007.
Navrhovatelé a) a b) se domáhali zrušení tohoto opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud obě věci spojil ke společnému projednání a rozhodnutí s tím, že nadále jsou vedeny pod sp. zn. 2 Ao 2/2007. Navrhovatel a) ve svém návrhu uvedl, že část území (lokalita č. 4), na které se změna územního plánu vztahuje, je součástí přírodního parku Jistebnická vrchovina, zřízeného podle ustanovení § 12 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a že zde byl podle ustanovení § 6 stejného zákona registrován významný krajinný prvek
"Za kostelem"
. Proto zde měla být zřízena klidová zóna a toto území mělo být určeno jako nezastavitelné území. Podle návrhu zadání změny územního plánu však změna spočívala ve změně z nezastavitelného území (orná půda) na zastavitelné území charakteru všeobecně obytného území. Předmětný návrh změny byl již v roce 2006 předmětem posuzování podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, (dále jen "zákon č. 100/2001 Sb."), a jeho výsledkem byl dne 19. 6. 2006 závěr učiněný Krajským úřadem Jihočeského kraje, že tuto změnu je nutno posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí. Dne 9. 8. 2006 však stejný orgán vydal nový závěr zjišťovacího řízení, že tuto změnu není nutno posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí.
Vydáním opatření obecné povahy byl navrhovatel a) dle svého tvrzení zkrácen na svých právech následujícím způsobem. Předmětná změna územního plánu je v rozporu s ustanovením § 55 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006, podle něhož lze další zastavitelné plochy vymezit pouze na základě prokázané nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby nových zastavitelných ploch. Prokazování této nemožnosti totiž nebylo vůbec provedeno. Krajský úřad neumožnil navrhovateli ani jiným osobám z řad veřejnosti, aby se podíleli na procesu posuzování vlivů předmětné změny na životní prostředí, neboť porušil informační povinnost plynoucí z ustanovení § 16 zákona č. 100/2001 Sb. Oznámení o záměru (návrh zadání předmětné změny) ani závěry zjišťovacího řízení totiž krajský úřad nezveřejnil na internetu v informačním systému SEA. V tomto směru navrhovatel upozorňuje rovněž na směrnici 2001/42/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 27. 6. 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí.
Navrhovatelka b) ve svém návrhu uvedla, že vůči návrhu zadání uplatnila dne 29. 6. 2006 podnět ve smyslu ustanovení § 20 odst. 2 stavebního zákona z roku 1976, v němž poukazovala na nerespektování svého vlastnického práva k pozemkům, s touto lokalitou bezprostředně sousedícím. Její námitky byly posouzeny nesprávně, když nebyly kvalifikovány jako námitky vlastníka, nýbrž jen jako připomínky. V důsledku toho o námitkách nebylo rozhodováno způsobem předpokládaným v ustanovení § 53 stavebního zákona z roku 2006, a navrhovatelka tak byla zbavena možnosti podat opravné prostředky se všemi z toho plynoucími důsledky. Závěr, že navrhovatelka není vlastníkem pozemků dotčených návrhem, není správný, protože navrhovatelka je vlastníkem pozemků přímo dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb
"Místní komunikace zpřístupňující lokalitu 4 a 57", "Prodloužení vodovodní sítě pro zásobení lokalit 4 a 57"
a
"Prodloužení kanalizačních řadů pro odkanalizování lokalit 4 a 57"
. Místní komunikace zpřístupňující lokalitu 4 a 57 jako veřejně prospěšná stavba, pro níž je možno práva k pozemkům a stavbám vyvlastnit, je vedena po hranicích pozemků navrhovatelky, a nelze dokonce vyloučit, že její výstavba je zamýšlena přímo na jejích pozemcích. Ustanovení § 52 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 přiznává právo podat námitky proti návrhu územního plánu mj. vlastníkům pozemků dotčených návrhem zastavitelných ploch, takovým vlastníkem pozemku je dle navrhovatelky b) každý, u něhož může návrh územního plánu vyvolat dopady na kvalitu, dostupnost, hodnotu, využitelnost jeho nemovitostí nebo na plnění jeho zákonných povinností. Právě takové dopady provedená změna zjevně má, jelikož vedle plánovaného zřízení komunikace a inženýrských sítí se na pozemcích navrhovatelky nachází významný krajinný prvek
"Za kostelem"
, který samozřejmě budoucí výstavba obytných domů negativně ovlivní. Bylo proto úkolem orgánů územního plánování individuálně posoudit z hlediska intenzity možného ovlivnění, zda námitka je podána oprávněnou osobou, nikoliv však takovéhoto vlastníka paušálně vyloučit.
Odpůrce ve svém vyjádření uvedl, že navrhovatelka b) při veřejném projednávání mohla podat pouze připomínky (nikoliv námitky), což učinila, neboť není vlastníkem pozemků, na kterých se budou eventuálně nacházet veřejně prospěšné stavby. Stavba kanalizace je ve velké vzdálenosti od jejího pozemku, navíc by v daném místě byla zbytečná, protože odkanalizování významného krajinného prvku nepřipadá v úvahu a odkanalizování pozemků nacházejících se na svahu pod významným krajinným prvkem je technicky neproveditelné, komunikace je zřetelně zakreslená mimo pozemky navrhovatelky. Odpůrce nezbytně potřebuje přístupovou komunikaci na pozemcích č. 1876, PK 168 a PK 169/1, vše v k. ú. Jistebnice, pro zabezpečení přístupu k areálu školy a přilehlé obytné zóně, tj. komunikaci, která je navrhována změnou č. 2 územního plánu, protože uvedené území je nyní přístupné pouze z Kostelní ulice - místní komunikací o šíři maximálně 3,5 m a s podélným sklonem 10 - 14 %. Tyto potřeby jsou zejména aktuální v krizových situacích, tj. příjezd požárních vozidel, vozidel záchranné služby, a v době jakékoliv havárie v Kostelní ulici. Pokud je uvedená ulice neprůjezdná, pak je zamezen veškerý přístup k areálu školy a přilehlé obytné zóně.
Nejvyšší správní soud opatření obecné povahy v části týkající se lokalit č. 4 a č. 57 zrušil a ve zbytku návrh navrhovatelky b) zamítl. Rovněž zamítl návrh navrhovatelky a).
Z odůvodnění:
(...) Nejvyšší správní soud se konečně zabýval tím, zda napadené opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. K tomu ze správního spisu plyne, že předmětná změna územního plánu byla řádně schválena usnesením zastupitelstva obce Jistebnice č. 120 ze dne 31. 7. 2007. Následně bylo toto opatření obecné povahy oznámeno veřejnou vyhláškou, vyvěšenou na úřední desce obce Jistebnice po dobu ode dne 2. 8. do 16. 8. 2007. Zároveň je na tomto opatření obecné povahy vyznačeno, že nabylo účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky, tj. 17. 8. 2007. Nejvyšší správní soud z úřední povinnosti vážil, zda došlo k řádné publikaci tohoto aktu, a dospěl k závěru, že ano.
Stavební zákon totiž výslovně nestanoví, jakým způsobem se územní plán vydává, a v tomto směru odkazuje na správní řád. Podle již jednou citovaného ustanovení § 43 odst. 4 poslední věty platí, že
"územní plán se vydává formou opatření obecné povahy podle správního řádu".
Ustanovení § 54 odst. 2 stejného zákona pak lze označit za ustanovení toliko kompetenční povahy, které pouze přisuzuje zastupitelstvu obce právo vydat územní plán, přičemž blíže neuvádí, jakým způsobem se tak má dít.
Za rozhodující pro výklad toho, jakým způsobem se opatření obecné povahy v těchto případech vydává, je proto třeba považovat ustanovení § 173 správního řádu, podle něhož opatření obecné povahy správní orgán oznámí veřejnou vyhláškou a toto nabývá účinnosti patnáctým dnem po dni vyvěšení veřejné vyhlášky. (Pouze v případě hrozby vážné újmy veřejnému zájmu může opatření obecné povahy nabýt účinnosti již dnem vyvěšení, což však zjevně není nyní projednávaný případ.)
Lze tak konstatovat, že podle citované zákonné úpravy je možno opatření obecné povahy považovat za účinné - a tedy i soudem přezkoumatelné - teprve poté, co bylo platně vyhlášeno. Pojem účinnost pak je nutno vykládat tak, že před jejím nabytím předmětné opatření obecné povahy není způsobilé vyvolat žádné právní účinky. Existuje tak určitá analogie s vydáváním právních předpisů obcí, kdy jsou také odlišeny okamžiky jejich schválení, platnosti a účinnosti [viz § 12 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), podle něhož
"obecně závazné vyhlášky a nařízení obce musí být vyhlášeny, což je podmínkou platnosti právního předpisu obce. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desce obecního úřadu po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení na úřední desce."
].
V nyní projednávané věci má Nejvyšší správní soud za postaveno najisto, že předmětné opatření obecné povahy bylo vyvěšeno na úřední desce obecního úřadu dne 2. 8. 2007 a sňato dne 16. 8. 2007, na úřední desce tedy včetně dne vyvěšení a dne, kdy bylo sňato, viselo předepsaných 15 dnů. Skutečnost, že v den vyvěšení a v den, kdy bylo sňato, neviselo opatření obecné povahy na úřední desce po celých 24 hodin daných dnů, na řádnosti jeho vyvěšení nic nemění. Smyslem a účelem publikace na úřední desce je v daném případě jednak informace, že vůbec takový akt byl vydán a že bude mít právní účinky, jednak možnost veřejnosti seznámit se s jeho obsahem. Obou těchto účelů je v potřebné míře dosaženo i za situace, kdy v první a poslední den nevisí opatření obecné povahy na úřední desce vždy po celých 24 hodin uvedených dnů, neboť i tak minimálně 13 dnů uvedený akt na úřední desce vždy po celých 24 hodin nepřetržitě visel, a i první a poslední den na ní visel přinejmenším určitou dobu (byť tato může být v konkrétním případě i velmi krátká). Doba, po kterou opatření obecné povahy na úřední desce viselo, je nepochybně dostatečná k tomu, aby se s faktem, že bylo vydáno, i s jeho obsahem mohl ten, kdo o to má zájem, seznámit. Na okraj pak poznamenejme, že ustanovení § 40 odst. 1 písm. a), část věty před středníkem, správního řádu, podle něhož pokud je provedení určitého úkonu v řízení vázáno na lhůtu, nezapočítává se do běhu lhůty den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty, není v daném případě použitelné, neboť se vztahuje na lhůty k provedení úkonu v řízení, zatímco zde jde publikaci opatření obecné povahy.
To znamená, že opatření obecné povahy, které je předmětem soudního přezkumu, bylo vyvěšeno nepřetržitě po dobu 15 dnů, takže zákonná doba, mající za účel umožnit adresátům opatření obecné povahy se s ním seznámit, byla zachována. Předmětné opatření proto skutečně nabylo účinnosti dnem 17. 8. 2007.
Poté, co Nejvyšší správní soud mohl konstatovat splnění všech procesních podmínek řízení, přistoupil k meritornímu projednání a rozhodnutí o návrzích, tzn. k posouzení souladu předmětného opatření obecné povahy se zákonem, a toho, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci, a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.
Pro soudní přezkum souladu opatření obecné povahy se zákonem vymezil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č. 740/2006 Sb. NSS tzv. algoritmus (test) soudního přezkumu. Jednotlivé na sebe navazující kroky takového algoritmu vyplývají zejména z výše již citovaného ustanovení § 101d odst. 1 a odst. 2 s. ř. s. a Nejvyšší správní soud jej ostatně užil i v rámci dalších rozhodnutí týkajících se přezkoumání opatření obecné povahy (srov. např. č. 968/2006 Sb. NSS).
Takto přistoupil Nejvyšší správní soud také k přezkoumání napadeného opatření obecné povahy.
V prvé řadě je třeba posoudit, zda měl odpůrce vůbec samotnou pravomoc vydat napadené opatření obecné povahy. K tomu je třeba zejména odkázat na ustanovení § 54 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož
"zastupitelstvo obce vydá územní plán po ověření, že není v rozporu s politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací vydanou krajem nebo výsledkem řešení rozporů a se stanovisky dotčených orgánů nebo stanoviskem krajského úřadu."
Jak plyne ze shora uvedeného, bylo přezkoumávané opatření obecné povahy skutečně vydáno zastupitelstvem obce Jistebnice, tedy orgánem obce, který byl k tomuto kroku oprávněn na základě shora citovaného ustanovení stavebního zákona v návaznosti na ustanovení § 171 a násl. správního řádu. Jinak řečeno, odpůrce měl v projednávané věci pravomoc předmětné opatření obecné povahy vydat; tato skutečnost ostatně ani nebyla mezi navrhovateli a odpůrcem učiněna spornou. Z výše uvedených důvodů je tedy zřejmé, že předmětné opatření obecné povahy dané kritérium splňuje, a proto v prvém kroku algoritmu přezkumu uspělo.
Další krok pak spočívá v přezkumu otázky, zda správní orgán při vydávání napadeného opatření obecné povahy (tedy při realizaci své pravomoci) nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti. Rozlišovat je přitom třeba zejména působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat). K tomu postačuje ze strany zdejšího soudu konstatovat, že ani v tomto směru nebylo zjištěno žádné pochybení a rovněž v této otázce navrhovatelé předmětné opatření obecné povahy nikterak nezpochybnili.
Nejvyšší správní soud tak následně mohl přistoupit i ke třetímu kroku shora nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. Právě tímto směrem jsou orientovány námitky navrhovatelů, a je proto nutno se s nimi podrobně vypořádat.
A) Oba navrhovatelé shodně tvrdí, že předmětná změna územního plánu odporuje ustanovení § 55 odst. 3 stavebního zákona. Podle tohoto ustanovení platí, že
"další zastavitelné plochy lze změnou územního plánu vymezit pouze na základě prokázání nemožnosti využít již vymezené zastavitelné plochy a potřeby vymezení nových zastavitelných ploch".
Zároveň podle ustanovení § 53 odst. 5 písm. d) stejného zákona je součástí odůvodnění územního plánu zpracovaného pořizovatelem
"vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch".
Jak plyne z obsahu předmětného opatření obecné povahy a také z výsledků dokazování provedeného během ústního jednání, takovéto vyhodnocení v projednávané věci provedeno nebylo. Krajský úřad Jihočeského kraje k tomu navrhovatelům přípisy ze dne 15. 8. 2007, čj. KUJCK 26678/2007 OREG/2 a KUJCK 26679/2007 OREG/2, sdělil, že ustanovení § 55 odst. 3 cit. zákona je vázáno na změny územně plánovací dokumentace pořizované od samého počátku v režimu stavebního zákona. Podle přechodného ustanovení § 188 odst. 3 stavebního zákona totiž platí, že
"územní plány obcí, regulační plány a jejich změny, u kterých bylo přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona zahájeno pořizování, se podle tohoto zákona upraví, projednají a vydají; přitom činnosti ukončené přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se posuzují podle dosavadních právních předpisů".
K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že smysl citovaného přechodného zákonného ustanovení zjevně spočívá v tom, aby se - na straně jedné - parametry nové zákonné úpravy plně vztahovaly i na změny územních plánů, jejichž pořizování bylo zahájeno ještě před 1. 1. 2007. Na straně druhé nicméně zákonodárce respektoval určitou fázovitost pořizování územních plánů a relativní ukončenost těchto jednotlivých fází, jejichž opětovné "otevírání" dané potřebou uvedení do souladu s novou zákonnou úpravou by vedlo ke zbytečnému prodloužení a k prodražení celého tohoto procesu. Lze tak konstatovat, že citovaný právní názor krajského úřadu zmíněné zákonné úpravě neodpovídá a v tomto směru je kritický názor navrhovatelů zcela namístě.
Jako rozhodující pro posouzení důvodnosti této námitky se totiž v daném případě jeví stanovení toho, v jaké fázi pořizování územního plánu došlo k nabytí účinnosti nového stavebního zákona. Z dříve provedené rekapitulace věci plyne, že o pořízení předmětné změny územního plánu bylo rozhodnuto zastupitelstvem obce Jistebnice dne 31. 3. 2005, tzn. ještě za účinnosti "starého" stavebního zákona č. 50/1976 Sb. Podle tohoto zákona součástí odůvodnění územního plánu zpracovaného pořizovatelem nemuselo být vyhodnocení účelného využití zastavěného území a vyhodnocení potřeby vymezení zastavitelných ploch, a je proto zcela logické, že k němu v této fázi ani nedošlo. Dalším důležitým okamžikem je z tohoto hlediska datum 7. 9. 2006, kdy stejný orgán obce schválil upravené zadání změny územního plánu, tzn. rovněž ještě za účinnosti "starého" stavebního zákona. Za účinnosti "starého" stavebního zákona tak proběhlo zadání původní i upravené územně plánovací dokumentace a také vyžádání stanovisek dotčených správních orgánů. V době nabytí účinnosti "nového" stavebního zákona tak proběhla již pouze "fáze" veřejného projednání návrhu změny územního plánu a jeho následné schválení zastupitelstvem.
Lze proto uzavřít, že tato námitka není důvodná. Nejvyšší správní soud totiž vychází z úvahy, že prokázání nemožnosti využití již vymezených zastavitelných ploch je fáze, která musí být situována hned na počátek příslušného řízení o územním plánu. Lapidárně řečeno: zkoumání toho, zda vůbec je nutno provést změnu územního plánu s ohledem na konkrétní podmínky v určité lokalitě, je smysluplné jedině v samotném úvodu tohoto procesu, neboť otázka samotné potřebnosti takové změny je logická hned na začátku, ještě předtím, než jsou pokládány další
relevantní
otázky, týkající se její technické proveditelnosti a souladu s jinými zájmy a hledisky. Proto také stavební zákon (§ 55 odst. 3) hovoří o tom, že takovéto stanovisko musí být již součástí odůvodnění územního plánu zpracovaného pořizovatelem. Jestliže tedy v daném případě povinnost vyhodnotit účelné využití zastavěného území a vyhodnotit potřeby vymezení zastavitelných ploch do zákona "přibyla" až v době, kdy tento návrh změny územního plánu byl již zpracován a vyhodnocen, má Nejvyšší správní soud za to, že se jedná o činnost ukončenou před nabytím účinnosti stavebního zákona ve smyslu jeho přechodného ustanovení § 188 odst. 3, která se posuzuje podle dosavadních předpisů, tzn. podle "starého" stavebního zákona.
Zdejší soud se tak neztotožňuje s argumentací navrhovatelů, podle níž zpracování změn návrhu bylo ukončeno teprve dne 16. 7. 2007, kdy došlo k jeho veřejnému projednání. Podle ustanovení § 52 odst. 1 stavebního zákona se totiž veřejné projednání koná o upraveném a posouzeném návrhu územního plánu, což nelze rozumně vyložit jinak, než že v této fázi je jeho pořizování v zásadě ukončeno, a následně připadá v úvahu již jen vyhodnocení výsledků projednání, zapracování námitek, příp. jeho úprava podle stanovisek dotčených orgánů. Výklad navrhovatelů by tak ve svých důsledcích vedl k tomu, že podle "nového" stavebního zákona by se posuzovaly prakticky všechny činnosti, provedené před nabytím jeho účinnosti, což neodpovídá znění a smyslu ustanovení § 188 odst. 3 stavebního zákona.
B) Rovněž druhá námitka je uplatňována shodně oběma navrhovateli. Jejím obsahem je tvrzení, že krajský úřad neumožnil navrhovateli ani jiným osobám z řad veřejnosti, aby se podíleli na procesu posuzování vlivů předmětné změny na životní prostředí, neboť porušil informační povinnost plynoucí z ustanovení § 16 zákona č. 100/2001 Sb. Oznámení o záměru (návrh zadání předmětné změny) ani závěry zjišťovacího řízení totiž krajský úřad nezveřejnil na internetu v informačním systému SEA. V tomto směru navrhovatel upozorňuje rovněž na směrnici 2001/42/ES Evropského parlamentu a Rady ze dne 27. 6. 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí, která je právě citovaným zákonem transformována do vnitrostátního práva.
K tomu Nejvyšší správní soud především uvádí, že předmětem úpravy zákona č. 100/2001 Sb. je posuzování vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví u záměrů a koncepcí, jejichž provedení by mohlo závažně ovlivnit životní prostředí. V těchto případech také platí, že příslušný úřad zajistí zveřejnění informací a stanovisek uvedených v odstavcích 1 a 2 na internetu [§ 16 odst. 3 písm. b) cit. zákona]. Navrhovatelé přitom argumentují tím, že v daném případě se jednalo o oznámení o záměru, tj. o návrhu zadání předmětné změny územního plánu.
Z ustanovení § 3 písm. a) citovaného zákona nicméně vyplývá, že "záměrem" je třeba rozumět stavby, činnosti a technologie uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu. Součástí této přílohy však není nic takového, pod co by mohla spadat předmětná změna územního plánu, tj. plánu sídelního útvaru. Navíc, podle ustanovení § 10i odst. 1 tohoto zákona platí, že
"při posuzování vlivů politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace na životní prostředí se postupuje podle stavebního zákona a v rozsahu podle odstavců 2 až 5; předkladatel je pořizovatel politiky územního rozvoje a územně plánovací dokumentace".
Nejvyšší správní soud proto dospívá k závěru, že navrhovatelé se mýlí, když podřazují projednávanou změnu územního plánu režimu zákona č. 100/2001 Sb. a z toho následně dovozují pochybení odpůrce, že nezajistil zveřejnění příslušných informací na internetu v rámci informačního systému SEA, provozovaného Českou agenturou životního prostředí. Argumentace navrhovatelů, že informace o návrzích zadání územních plánů právě touto formou jsou zcela běžné, není vůbec
relevantní
z hlediska posuzování tvrzeného porušování zákonné povinnosti odpůrce.
Pokud konečně navrhovatelé tvrdí, že výše popsané nezveřejnění jim znemožnilo upozornit na skutečnost, že návrh zadání změny územního plánu předpokládá neodůvodněné razantní rozšíření rozlohy zastavitelného území sídelního útvaru Jistebnice, a to na újmu zájmům chráněným zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je nutno i toto tvrzení odmítnout jako nedůvodné, a to již prostým poukazem na rekapitulaci věci. Nejvyšší správní soud má totiž za postaveno najisto, že oba navrhovatelé využívali dostatečně všech svých procesních práv v daném typu řízení, a postačuje proto připomenout, že když zastupitelstvo obce Jistebnice dne 31. 3. 2005 rozhodlo o pořízení změny územního plánu, již dne 22. 4. 2005 podal navrhovatel a) opakovaný návrh na jeho změnu, jehož obsahem je právě nerozšiřování stávajícího intravilánu s poukazem na významný krajinný prvek.
C) Oba navrhovatelé dále zpochybňují zákonnost procesu posuzování vlivů návrhu zadání změny územního plánu na životní prostředí a svoji nelibost vyjadřují k tomu, že krajský úřad nejprve dne 19. 6. 2006 učinil závěr, že tuto změnu je nutno posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí, aby následně dne 9. 8. 2006 konstatoval, že posouzení z hlediska vlivů na životní prostředí nutné není.
Jak již plyne z provedené rekapitulace věci, Krajský úřad Jihočeského kraje, odbor životního prostředí, zemědělství a lesnictví již ve svém prvním stanovisku ze dne 19. 6. 2006 uvedl, že ohledně lokality č. 4 je nutno upravit přístup a organizaci zástavby tak, aby nedošlo k narušení významného krajinného prvku, a ohledně dalších 28 lokalit doporučil jejich vyřazení. Vyslovený závěr proto zněl tak, že navrženou změnu územního plánu je nutno posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí, což však neplatí tehdy, pokud budou vyřazeny sporné lokality a zadání předmětné změny bude upraveno. To se také následně stalo (viz usnesení zastupitelstva obce Jistebnice ze dne 7. 9. 2006) a v závěru zjišťovacího řízení krajského úřadu ze dne 9. 8. 2006 je proto uvedeno, že předmětnou změnu není nutno posoudit z hlediska vlivů na životní prostředí.
Na rozdíl od navrhovatelů Nejvyšší správní soud v postupu a zjištěních krajského úřadu nespatřuje rozpor či nezákonnost. Nešlo totiž ve skutečnosti o dvojí zjišťovací řízení, které by bylo zakončeno rozpornými závěry, nýbrž obě provedená zjištění se týkala dvou jiných návrhů (původní a upravený), přičemž právě v důsledku respektování závěrů krajského úřadu zadavatelem změny územního plánu došlo k jeho modifikaci takovým způsobem, že následně krajský úřad v podstatě jen potvrdil svůj předchozí věcný závěr.
Ani tato námitka proto nemohla být shledána důvodnou.
Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že přezkoumávané opatření obecné povahy respektuje stanovisko krajského úřadu i ve vztahu k lokalitě č. 4, když jako podmínku řešení zastavitelných ploch výslovně stanoví, že nesmí dojít k narušení sousedního významného krajinného prvku, a připouští proto zástavbu rozvolněnou a jen se dvěma nadzemními podlažími.
D) Navrhovatelka b) konečně tvrdí, že byla poškozena na svých právech tím, že byly nesprávně posouzeny její námitky, s nimiž bylo nakládáno pouze jako s připomínkami.
Při posouzení důvodnosti této námitky Nejvyšší správní soud vycházel z ustanovení § 52 odst. 2 stavebního zákona, podle něhož
"námitky proti návrhu územního plánu mohou podat pouze vlastníci pozemků a staveb dotčených návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch a zástupce veřejnosti".
Oproti tomu podle odst. 3 stejného ustanovení
"nejpozději při veřejném projednání může každý uplatnit své připomínky"
. Zákonná úprava tak rozlišuje dva různé prostředky, kterými lze proti návrhu územního plánu brojit: námitky a připomínky. Zatímco námitky může vznést pouze taxativně vymezený subjekt, který v zásadě musí být tímto návrhem dotčen, uplatnit připomínky může každý. Různé intenzitě zájmu na podání těchto dvou prostředků pak odpovídá následný rozdílný způsob vypořádání se s nimi: zatímco v případě připomínek postačuje vyhodnocení, u námitek zákon předpokládá vydání samostatného rozhodnutí o nich (§ 53 odst. 1).
V nyní projednávané věci navrhovatelka b) skutečně uplatnila námitky s poukazem na svoje vlastnické právo k pozemkům sousedícím s lokalitou č. 4. Uvedla v něm, že nesouhlasí s rozšiřováním intravilánu až k hranici jejích pozemků, namítla negativní ovlivnění krajinného rázu a harmonické krajiny v daném území a rozporovala rovněž navržené vedení vysokého napětí a jeho ochranné pásmo a vodovod s kanalizací. Při veřejném projednání návrhu trvala na tom, že podala námitku, a nikoliv připomínku, nicméně bylo s ní naloženo jako s připomínkou, která byla v textové části opatření obecné povahy vypořádána tím způsobem, že pozemky navrhovatelky jsou mimo vymezené lokality změn a rovněž vedení vysokého napětí, navržený vodovod a kanalizace jsou zcela mimo její pozemky. Dále je toliko konstatováno, že při veřejném projednání návrhu byla k této připomínce uplatněna tři nesouhlasná stanoviska dotčených orgánů. K "připomínce" navrhovatelky ohledně dalšího vymezování zastavitelných ploch bylo rovněž pouze odkázáno na stanoviska, z nichž neplyne, že by s navrženými zastavitelnými plochami nesouhlasila.
Při hodnocení důvodnosti tohoto návrhového tvrzení Nejvyšší správní soud vycházel z toho, že rozhodným kritériem pro určení, zda navrhovatelka podala námitku či připomínku, je posouzení její dotčenosti jakožto vlastníka pozemků. Jak přitom plyne z obsahu přezkoumávaného opatření obecné povahy (zejm. grafická část) i z dokazování provedeného při ústním jednání, má zdejší soud za postaveno najisto, že stěžovatelka jakožto vlastník pozemků (mimo jiné) parc. č. 417 a 418/2 v k. ú. Jistebnice není přímo zasažena plánovanou zástavbou v tom smyslu, že by se změna územního plánu vztahovala přímo na její pozemky, a z tohoto plánu neplyne ani vedení inženýrských sítí a jiných zařízení na nich. V tomto směru proto lze názoru odpůrce přisvědčit.
Nejvyšší správní soud však zároveň nemohl opomenout závěry dosavadní judikatury k otázce účastníků územního řízení, byť zatím jen ve vztahu k ustanovení § 34 zákona č. 50/1976 Sb. V tomto směru připomíná zejména nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (Sbírka nálezů a usnesení, sv. 17, č. 43) a sp. zn. III. ÚS 609/04 (tamtéž, sv. 37, č. 79), podle nichž za účastníka tohoto řízení je nutno brát nejen "mezujícího souseda", a to v podstatě bezvýjimečně, nýbrž také majitele vzdálenější nemovitosti, jestliže mohou být dotčena jeho práva. Uvedl totiž, že
"uzavřená legální definice, absolutně vylučující možnost pojmout za účastníky řízení i vlastníky jiných sousedních pozemků než pozemků majících společnou hranici s pozemkem, který je předmětem řízení (tedy i vlastníky pozemků ‚za potokem', ‚za cestou',‚za zjevně bagatelním co do výměry vklíněným pozemkem ve vlastnictví jiné osoby'), jejichž práva mohou být v řízeních dotčena, omezuje prostor pro správní uvážení správních orgánů tam, kde je zjevné, že i přes neexistenci společné hranice mohou být práva ‚nemezujícího' souseda dotčena".
Je ostatně vhodné připomenout rovněž praxi prvorepublikového nejvyššího správního soudu, který (a to dokonce s použitím judikatury bývalého nejvyššího správního soudu rakouského) vykládal pojem "soused" ve stavebním řízení daleko liberálněji. Např. v nálezu z 22. 6. 1938 (Boh. A 14314/38) vyslovil, že sousedem je nejen ten, jehož nemovitý majetek bezprostředně souvisí se staveništěm, ale i majitel vzdálenější nemovitosti, zejména také pozemku ležícího naproti projektované stavbě přes cestu, jestliže projekt může mít na jeho nemovitý majetek stavebně-policejní reflex. V tomto případě přiznal stěžovateli legitimaci k odvolání ve správním řízení. Stejně tak v nálezu Boh. A 9764/32 judikoval, že sousedy ve smyslu stavebního řádu jsou nejen majitelé nemovitostí sousedících bezprostředně se staveništěm, ale i majitelé objektů vzdálenějších, jsou-li tyto objekty v takovém vztahu ke staveništi, že stavba může mít na zájmy vlastníka onoho objektu účinky, které požívají ochrany stavebního řádu.
Nejvyšší správní soud konečně považuje za nanejvýš podstatné, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 609/04 výslovně uvedl, že
"...,mezujícího souseda' rozhodně nemínil z okruhu účastníků správního řízení vyloučit, možné dotčení jeho práv víceméně předpokládal a v podstatě naznačil nutnost extenzivního výkladu příslušných norem otázku účastenství upravujících".
Nejvyšší správní soud si je vědom, že k výše uvedenému výkladu pojmu "dotčenosti" vlastníka pozemku či stavby návrhem územního plánu dospěl aplikací principů vyvinutých judikaturou k jiným fázím procedury rozhodování o tom, jak bude stavebně využita určitá lokalita. Má však za to, že přenos uvedených principů i do procedury vytváření (resp. změny) územního plánu je namístě, neboť ve své podstatě jde ve všech případech o to, aby zajištěním možnosti relevantně se vyjadřovat k zamýšlenému stavebnímu záměru (ať již v kterékoli z různých fází jeho konkretizace) byly chráněny právní pozice těch, kteří budou záměrem dotčeni. Klíčovým právně-politickým cílem veřejnoprávní regulace stavební činnosti ostatně je - vedle prosazení veřejných zájmů v užším slova smyslu (tedy takových zájmů, které mají podstatný význam i mimo rámec lokality, které se stavební činnost dotýká) - též zajištění harmonického rozvoje lokality samotné a v rámci toho tedy i vytvoření co nejvíce harmonických vztahů mezi jednotlivými osobami, jejichž život se v podstatné míře v příslušné lokalitě odehrává nebo který může být poměry v této lokalitě podstatně ovlivněn. Znamená to tedy, že pojem "dotčenosti" nutno vykládat šířeji nežli jen tak, že může být naplněn pouze u vlastníků pozemků či staveb, na které přímo dopadá změna územního plánu. "Dotčenost" se ovšem nevyčerpává ani v hranicích mechanicky vnímaného "sousedění" pozemků či staveb určitých vlastníků s těmi pozemky či stavbami, na něž přímo dopadá změna územního plánu; dotčen totiž může být - ovšem spíše jen výjimečně - i vlastník pozemku (stavby) vzdálenější, má-li zamýšlená změna územního plánu takovou povahu, že při jejím provedení je reálné podstatné ovlivnění poměrů i na tomto pozemku (stavbě). "Dotčení" se proto musí posuzovat materiálně, s důkladným uvážením poměrů příslušné lokality, konkrétních pozemků (staveb), ve vztahu k nimž se dotčenost posuzuje, a povahy změn územního plánu.
Lze tak na základě dříve vysloveného shrnout, že v nyní projednávané věci, kdy navrhovatelka b) byla bezpochyby
"mezující sousedkou"
ve vztahu k lokalitě 4, zahrnuté do napadeného opatření obecné povahy, představovala vlastníka pozemků dotčeného návrhem územního plánu ve smyslu ustanovení § 52 odst. 2 stavebního zákona, oprávněného k podání námitky, o níž muselo být jednáno a rozhodnuto způsobem předvídaným citovaným zákonem. Dotčení na svých právech přitom s ohledem právě na vlastnický vztah k sousedním pozemkům nemusela nijak zvlášť prokazovat, neboť toto dotčení je implicitně obsaženo právě ve skutečnosti existence vlastnického práva. Již z povahy věci je totiž zřejmé, že rozhodnutí o vymezení zastavěného území představuje prakticky vždy zásah do vlastnického práva na sousedním pozemku, byť samozřejmě v různých skutkových konstelacích a s rozdílnou intenzitou. Již jen samotná skutečnost, že k provedení stavby v budoucnu dojde, totiž pro vlastníka pozemku přinejmenším znamená nutnost připravit se na to, že na sousedním pozemku bude po určitou dobu pracovat stavební technika, že se změní dosavadní charakter daného území, počet a složení jeho obyvatel, změny se projeví rovněž v oblasti dopravy, zásobování atp. Jakkoliv ne vždy tyto změny musí být pociťovány nutně negativně, je třeba vždy trvat na právu
"mezujícího souseda"
uplatnit případné námitky proti návrhu územního plánu.
Tím samozřejmě nemá být řečeno, že tyto námitky, pokud jsou skutečně podány, znamenají nutnost jejich vyhovění. Obecně vzato totiž vlastník určitého pozemku nemůže bez dalšího bránit tomu, aby sousední pozemek či pozemky byly využity jiným způsobem než doposud, neboť jeho vlastnické právo je ve své podstatě omezeno vlastnickým právem majitelů sousedních pozemků, přičemž všichni vlastníci mají právo svůj majetek užívat v zásadě podle své libosti, nezasahují-li tím do vlastnictví jiných osob. Ve skutečnosti tedy vždy jde o vyvážení zájmů vlastníků dotčených pozemků s ohledem na veřejný zájem, kterým je v nejširším slova smyslu zájem na harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a ve své podstatě nebude volba konkrétní podoby využití určitého území výsledkem ničeho jiného, než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu, v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, tedy ve své podstatě obce rozhodující svými orgány, omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky. Jinak řečeno - není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda se příslušná politická jednotka (obec) při tvorbě územního plánu pohybovala ve shora popsaných mantinelech. Bylo-li tomu tak, je každá varianta využití území, která se takto "vejde" do mantinelů územního plánování, akceptovatelná a soud není oprávněn politické jednotce vnucovat variantu jinou. Soud brání jednotlivce (a tím zprostředkovaně i celé politické společenství) před excesy v územním plánování a nedodržením zákonných mantinelů, avšak není jeho úkolem, aby sám územní plány dotvářel.
V reálném životě totiž existuje značná variabilita možných situací a je vždy věcí příslušných správních orgánů, aby velmi citlivě vážily, do jaké míry jsou tyto námitky důvodné, a naopak kdy se jedná toliko o námitky spíše obstrukční povahy. Jak již ostatně zdejší soud uvedl ve svých dříve citovaných rozhodnutích, i v prostředí liberální tržní ekonomiky je nezbytná existence územního plánování. Jeho cílem je vytváření předpokladů pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, který spočívá ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích. Regulace využití území je otázkou přesahující rámec života jedné i více generací, a proto musí být povznesena nad momentální krátkodobé či dokonce okamžité potřeby té či oné politické reprezentace vzešlé z výsledků voleb.
Nejvyšší správní soud však zároveň uvádí, že pokud by k této námitce zrušil celé napadené opatření obecné povahy, zpronevěřil by se dříve traktované zásadě proporcionality a zdrženlivosti při zasahování do politickým procesem vygenerovaných rozhodnutí o využití určitého území. Jestliže totiž dovodil, že návrh navrhovatelky b) je důvodný jen v té části, která se dotýká realizace jejích práv k vlastněným pozemkům, není dán sebemenší důvod k úvahám o zrušení ostatních částí opatření obecné povahy, u nichž žádná protizákonnost shledána nebyla. Za situace, kdy zákonná úprava (§ 101d odst. 2 s. ř. s.) soudu umožňuje zrušit i jen část opatření obecné povahy, a současně charakter napadeného aktu takovéto rozdělení umožňuje (tzn. jednotlivé lokality, na které se změna územního plánu vztahuje, jsou v projednávaném případě od sebe odděleny, přičemž povaha změny územního plánu je taková, že nebude-li se nakonec týkat lokalit, na něž zrušovací rozhodnutí soudu dopadá, nebude to znamenat podstatnou změnu poměrů ve vztahu k lokalitám, ve vztahu k nimž nebyla u změny územního plánu shledána nezákonnost), je proto namístě vyhovět jen té části návrhu navrhovatelky b), která brojí proti změně územního plánu provedené v lokalitách č. 4 a č. 57 v Jistebnici. V případě lokality č. 4 je důvod vyhovění dostatečně patrný z dříve vysloveného, v případě lokality č. 57 soud přihlédl k tomu, že tato lokalita je funkčně s lokalitou č. 4 spojena a nachází se v bezprostřední blízkosti pozemků navrhovatelky, byť s nimi přímo nesousedí, přičemž povaha případné změny, byla-li by provedena toliko na lokalitě č. 57, by ve vztahu k navrhovatelce měla v podstatě obdobné dopady jako změna v lokalitě č. 4; ponechání lokality č. 57 v režimu odlišném od režimu lokality č. 4 by tedy v tomto konkrétním případě bylo neracionální.