Sdílení poznámky:
Obsah
Typ obsahu
397/2006 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 11. července 2006 v plénu ve složení předseda Pavel
Rychetský
a soudci Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková,
Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka,
Dagmar Lastovecká, Jan Musil, Jiří Nykodým, Miloslav
Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická o návrhu
JUDr. I. B. na zrušení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o
soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně
některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění
zákona č. 192/2003 Sb.,
takto:
Ustanovení § 106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech,
soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých
dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění zákona
č. 192/2003 Sb., se zrušuje ke dni vyhlášení tohoto nálezu ve
Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
Dne 8. 2. 2006 obdržel Ústavní soud ústavní stížnost
stěžovatelky JUDr. I. B. proti rozhodnutí prezidenta republiky
ze dne 30. ledna 2006 č.j. KPR 966/2006, kontrasignovaného
předsedou vlády, kterým byla odvolána z funkce předsedkyně
Nejvyššího soudu, spojenou s návrhem na zrušení ustanovení §
106 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích,
přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších
zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve zení pozdějších předpisů,
(dále též "zákon o soudech a soudcích") a s návrhem na
odklad vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Stěžovatelka
odůvodňuje svůj návrh především porušením principu dělby moci
ve státě a ohrožením nezávislosti soudní moci, přičemž
v důsledku aplikace protiústavního ustanovení § 106 odst. 1
zákona o soudech a soudcích jí mělo být odepřeno právo na
soudní ochranu, a tím bylo zasaženo do ústavně zaručeného práva
ve smyslu čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Druhý senát Ústavního soudu neshledal důvod k odmítnutí
ústavní stížnosti podle § 43 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním
soudu"), neboť uplatněním napadeného ustanovení nastala
skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jsou splněny
formální předpoklady jejího projednání dle § 43 odst. 1 a
ústavní stížnost nebyla shledána zjevně neopodstatněnou dle
§ 43 odst. 2 písm. a). Proto II. senát ve smyslu § 78 odst. 1
tohoto zákona řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na
zrušení právního předpisu, tj. ustanovení § 106 odst. 1 zákona o
soudech a soudcích, postoupil plénu Ústavního soudu
k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen
"Ústava").
Plénum Ústavního soudu rozhodovalo v řízení o
konkrétní kontrole norem, přičemž v judikatuře týkající se
důsledků derogačního nálezu v tomto řízení, založeném na
splnění podmínek § 74 zákona o Ústavním soudu [viz zejména
nálezy sp. zn. I. ÚS 102/2000, sp. zn. I. ÚS 738/2000, Sbírka nálezů
a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 24,
nálezy č. 179 a č. 180], Ústavní soud
opakovaně zdůraznil: "Přestože ústavní stížnost a návrh
na zrušení ustanovení zákona představují relativně oddělené
návrhy, o kterých Ústavní soud rozhoduje samostatně, nelze
přehlédnout jejich obsahovou propojenost. Tento typ řízení
před Ústavním soudem totiž spadá do oblasti tzv. konkrétní
kontroly norem, kdy podnětem pro rozhodování Ústavního soudu o
ústavnosti napadeného právního předpisu je konkrétní souzená
věc, v níž napadené ustanovení bylo aplikováno. Je pravda, že
z vyhovění návrhu na zrušení právního předpisu nelze
automaticky usuzovat též na vyhovění samotné ústavní stížnosti.
Není možné zcela vyloučit - byť výjimečnou situaci - kdy i po
zrušení napadeného ustanovení právního předpisu Ústavní soud
ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítne, neboť shledá, že
v konkrétním případě zrušené ustanovení nezasáhlo ústavně
chráněná základní práva stěžovatele; je však zároveň zřejmé, že
při rozhodování o ústavní stížnosti musí Ústavní soud
k derogačnímu nálezu v řízení o kontrole norem přihlédnout.
V opačném případě by totiž podaná ústavní stížnost nesplnila
svoji subjektivní funkci, tzn. funkci ochrany ústavně
zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele.".
K uvedenému Ústavní soud dodává, že předpokladem zahájení
řízení o tomto typu konkrétní kontroly norem je řádně podaná a
přípustná ústavní stížnost.
II.
Ústavní soud vyžádal v souladu s ustanovením § 69 zákona o
Ústavním soudu vyjádření účastníků řízení - obou komor
Parlamentu.
Poslanecká sněmovna ve vyjádření ze dne 5. 4. 2006 popsala
důvody k přijetí novely zákona o soudech a soudcích
v souvislosti s nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02,
s odkazem na pasáže důvodové zprávy, která uváděla, že
navrhovaná úprava není v rozporu s mezinárodními smlouvami ani
s právními akty Evropských společenství. Předložený návrh není
dle důvodové zprávy ani v rozporu s Evropskou dohodou o
přidružení České republiky k Evropským společenstvím ani s obecnými
zásadami práva Evropských společenství. Navrhovaná úprava
respektuje doporučení výboru ministrů Rady Evropy (č. 94) 12
ohledně nezávislosti, efektivnosti a role soudců a není
v rozporu ani s jinými mezinárodními akty vztahujícími se
k nezávislosti soudů, soudců a výkonu soudnictví.
Poslanecká sněmovna dále uvedla, že novela zákona o soudech a
soudcích byla přijata 10. června 2003 řádným legislativním
postupem a zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý
zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je tedy na
Ústavním soudu, aby ústavnost napadeného ustanovení posoudil a
vydal příslušné rozhodnutí.
Senát ve vyjádření ze dne 10. 4. 2006 rovněž
zrekapituloval důvody, které vedly k novelizaci zákona o
soudech a soudcích, resp. ustanovení § 106 odst. 1.
Senát projednal návrh zákona na šesté schůzi čtvrtého
funkčního období dne 29. května 2003 a na základě doporučení
ústavněprávního výboru rozhodl vrátit návrh zákona Poslanecké
sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů.
K meritu posuzované věci popisuje Senát nejvýznamnější
momenty ve vývoji modelu správy soudů od roku 1991 do přijetí
novely zákona o soudech a soudcích. Dále rekapituluje pravomoci
prezidenta republiky a ministra spravedlnosti týkající se
jmenování předsedů soudů a rovněž postavení předsedů soudů při
výkonu státní správy soudů. V návaznosti na to konstatuje, že
stěžovatelka ve svém podání nezpochybňuje své působení ve
dvojjediné funkci soudce a předsedy soudu, proto omezil Senát
své vyjádření toliko na zánik funkce předsedy soudu odvoláním.
Senát konstatuje, že při projednávání novely zákona o
soudech a soudcích se postavil v návaznosti na nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 na stanovisko, podle kterého za
situace, kdy mají státní správu vykonávat soudní funkcionáři -
soudci, je třeba posílit jejich nezávislost na výkonné moci,
alespoň pokud jde o jejich odvolávání. Podle názoru Senátu měl
být předseda a místopředseda soudu z funkce odvolán jen
uložením kárného opatření, a to po provedeném kárném řízení.
Důvodem pro uložení kárného opatření mělo být porušení zákonem
stanovené povinnosti při výkonu státní správy soudu, a to
závažným způsobem. O tom, zda došlo v konkrétním případě
k naplnění kvalifikovaného důvodu, měl rozhodovat zákonem
předvídaný kárný senát. Tento záměr vystihovaly pozměňovací
návrhy, s nimiž vrátil Senát zákon Poslanecké sněmovně zpět.
III.
Ústavní soud následně přistoupil k přezkoumání toho, zda
předmětná novela zákona o soudech a soudcích byla přijata a
vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem coby primárního kritéria přezkumu dle ustanovení
§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
Ústavní soud ověřil, že novela zákona č. 6/2002 Sb.
provedená zákonem č. 192/2003 Sb. byla přijata Poslaneckou
sněmovnou dne 13. 5. 2003, pro návrh se vyslovilo 175 poslanců
a jeden byl proti. Dne 14. 5. 2003 byl návrh zákona postoupen
Senátu, který jej projednal dne 29. 5. 2003 a usnesením rozhodl
vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých
pozměňovacích návrhů. Pro návrh hlasovalo 60 z přítomných
senátorů, nikdo nebyl proti návrhu. V rámci dokončení
legislativního procesu schválila dne 10. 6. 2003 Poslanecká
sněmovna návrh zákona ve znění postoupeném do Senátu. Zákon
podepsal dne 18. 6. 2003 prezident republiky, účinnost zákona
nastala dnem vyhlášení ve Sbírce zákonů pod č. 192/2003 Sb.,
dne 1. 7. 2003.
Ústavní soud proto konstatuje, že zákon byl řádně přijat a
vydán ve smyslu § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu.
V kontextu zákonného požadavku vymezil Ústavní soud
nejprve skutkový stav z hlediska rámce ustanovení, které je
předmětem přezkumu, a z hlediska relevantních ustanovení
ústavních zákonů, s nimiž je toto ustanovení v eventuálním
rozporu.
Předmětem přezkumu je ustanovení § 106 odst. 1 zákona č.
6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě
soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a
soudcích), ve znění pozdějších změn a doplňků, jehož text zní:
"Předseda a místopředseda soudu může být ze své funkce odvolán
tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže závažným způsobem nebo
opakovaně porušuje zákonem stanovené povinnosti při výkonu
státní správy soudů. Předseda kolegia Nejvyššího soudu nebo
kolegia Nejvyššího správního soudu může být ze své funkce
odvolán tím, kdo ho do funkce jmenoval, jestliže neplní řádně
své povinnosti".
Ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích
stěžovatelka napadla pro rozpor se základními ústavními
principy - konkrétně s principem dělby moci ve státě a principem
nezávislosti soudní moci.
Ústavní soud úvodem ústavního přezkumu v dané věci
konstatuje, že základní ústavní garance dělby moci
demokratického právního státu jsou upraveny ustanovením čl. 2
odst. 1 Ústavy: "Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává
ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.",
princip nezávislosti soudní moci je upraven zejména ustanovením
čl. 81 Ústavy, podle nějž "Soudní moc vykonávají jménem
republiky nezávislé soudy.", a ustanovením čl. 82 Ústavy, jehož
odst. 1 stanoví: "Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí.
Jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat.", a podle jehož odst.
2 "Soudce nelze proti jeho vůli odvolat nebo přeložit k jinému
soudu; výjimky vyplývající zejména z kárné odpovědnosti stanoví
zákon.". Další garancí, která má rovněž zajistit eliminaci
vnějších vlivů na výkon soudnictví, je čl. 82 odst. 3 Ústavy,
podle nějž "Funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta
republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí ve veřejné
správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon
soudcovské funkce neslučitelný.".
V tomto kontextu Ústavní soud poukazuje na to, že ve svém
nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 7/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 26,
nález č. 78; vyhlášen pod č. 349/2002 Sb.) se vyjádřil obecně
k principům dělby moci, jeho historickému kontextu a především
zdůraznil, že "jakkoli ani ve sféře justice neusiluje
demokratický stát o maximalistické programy, a je proto zcela
vzdálen představě 'soudcovského státu', je na druhé straně
povinen vytvářet institucionální předpoklady pro to, co, pokud
jde o justici, platí jako specifické a nepodmíněné, totiž
konstituování a etablování reálné nezávislosti soudů, jako -
pro stabilizaci nejen jejich pozice, ale i celého
demokratického systému, ve vztahu k legislativě a exekutivě -
významného státotvorného, současně však i polemického prvku.
Uvedená reálná nezávislost soudů je specifickým a
nepostradatelným atributem soudní moci, odůvodněným a také
vyžadovaným čl. 4 Ústavy, podle kterého základní práva a
svobody jsou pod ochranou soudní moci, jakož i čl. 81 a 82
Ústavy, podle kterých soudní moc vykonávají jménem republiky
nezávislé soudy s tím, že soudci jsou při výkonu své funkce
nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Již
konstatovaný specifický rys a obsah soudní moci nemůže být
proto zpochybňován, a proto ani její základní funkce nejsou
slučitelné se žádným způsobem infiltrace jiné státní moci,
kterážto premisa byla v Ústavní listině Československé
republiky uvozené zákonem č. 121/1920 Sb. vyjádřena ustanovením
§ 96 odst. 1, podle kterého soudnictví jest ve všech stolicích
odděleno od správy, v současné Ústavě pak v čl. 82 odst. 3,
podle kterého funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta
republiky, člena parlamentu ani s jakoukoli funkcí veřejné
správy. Princip nezávislosti soudu má tedy v tomto směru, jak
již uvedeno, nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence
výkonné moci".
Lze tedy říci, že jednou ze základních podmínek vlády
práva je silné a nezávislé soudnictví. Ve státě, který má být
považován za stát právní, musí být soudní moc pokládána za
jednu ze tří mocí, která má stejnou váhu jako moc výkonná a
zákonodárná, na nichž musí být soudní moc v co největší míře
nezávislá, přičemž soudní moc zvlášť zdůrazněné ústavní ochrany
nezávislosti požívá jako jediná ze tří mocí. Tato zásada byla
víceméně vtělena do většiny ústav světa; někdy dokonce i v těch
státech, kde soudnictví nebylo (či není) fakticky nezávislé.
Existuje nebezpečí, že tato zásada zůstane, nedoplní-li ji ve
vlastním textu ústavy nebo alespoň v právních předpisech, jimiž
se soudnictví řídí, další principy, jež lze vyvodit z ústav
většiny západoevropských států, stejně jako z nejdůležitějších
mezinárodních dokumentů týkajících se problematiky nezávislosti
soudnictví, pouze teoretickou konstrukcí. V této souvislosti
lze odkázat např. na Evropskou chartu o statutu soudců Rady
Evropy, která byla přijata během zasedání ve Štrasburku 8. až
10. července 1998, a na vysvětlující memorandum k ní. Ve smyslu
čl. 1.3 zmíněné Evropské charty o statutu soudců Rady Evropy
nezbytným požadavkem zajištění nezávislosti soudní moci je, aby
podmínky ovlivňující výběr, získávání, jmenování, služební
postup či odvolávání soudců umožňovaly nezávislost na výkonné a
zákonodárné moci.
IV.
Z pohledu srovnávacího je třeba uvést, že v demokratických
zemích neexistuje jediný model uspořádání správy soudů, naopak
lze mluvit o pluralitě těchto modelů. Současné systémy
evropských zemí jsou většinou ovlivněny jejich ústavně právními
tradicemi, jsou spíše výsledkem postupného pomalého vývoje.
S výjimkou čl. 6 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a
základních svobod a některých doporučení Rady Evropy či OSN
neexistují společné detailněji propracované standardy
organizace a správy soudnictví. Tato oblast není dotčena ani
komunitárním právem, Evropské společenství nemá v tomto směru
žádné kompetence.
Navzdory pluralitě institucionálních modelů soudní správy
lze u všech evropských zemí nebo u jejich skupin vypozorovat
společné rysy. Ve všech zemích Evropské unie a ve většině nově
přistoupivších zemí je respektován princip nezávislosti soudní
moci, ať už na úrovni ústavní, zákonné, nebo vyplývá z praxe
(je však různě interpretován). Respektována je individuální
nezávislost každého soudce, pouze v některých zemích je
věnována zvýšená pozornost nezávislosti soudnictví jako celku,
tj. jako třetí moci ve státě. Garantována je buď převedením
významných pravomocí na nejvyšší radu soudnictví (Itálie,
Francie, Španělsko), nebo rozlišováním justiční správy a státní
správy v rámci klasického modelu (Německo, Rakousko).
U modelů soudní správy, jejichž součástí jsou nejvyšší soudní
rady (dále jen "rada"), lze odlišit následující systémy:
- jižní model, v němž rada převzala od vlády významné
pravomoci v oblasti jmenování soudců a soudních funkcionářů a
kárných řízení nad nimi, většinou však postrádá významnější
pravomoci v oblasti správy soudnictví (rozpočet, správa
majetku)
- severní model (Švédsko, Dánsko, Irsko, Nizozemí), ve
kterém rada má především pravomoci ekonomické a správní,
z větší části postrádá pravomoci personální
- kombinace obou systému organizace soudnictví (např.
Maďarsko), kde rada převzala rozsáhlé pravomoci v obou
oblastech a v zásadě zodpovídá za soudnictví jako celek.
Ve většině západoevropských zemí si naopak ministerstvo
spravedlnosti, resp. vláda, ponechaly významné pravomoci a
kontrolní mechanismy vůči soudnictví i po zřízení rady. To
platí o severním modelu, kde rada často sdílí určité pravomoci
s ministerstvem spravedlnosti a systém funguje na základě
vzájemné dohody. Ve všech vrcholných samosprávných orgánech
soudnictví jsou zastoupeni také nesoudci.
Na úrovni řízení jednotlivých soudů převládá tradiční
systém, kdy za veškeré agendy soudů odpovídá předseda-soudce.
Zároveň ale lze u správy jednotlivých soudů konstatovat
tendenci převést určité pravomoci na hlavního soudního
tajemníka, kancléře, ředitele apod. I u těchto soudních
funkcionářů se v mnoha státech mísí jejich judiciální a správní
funkce.
Ve většině evropských zemí je upřednostňováno funkční
řešení, soudní systémy jsou postupně reformovány, nezávislost
soudce v rozhodovací činnosti je vždy garantována (viz Studie
Ministerstva spravedlnosti - k řešení situace po nálezu sp. zn. Pl. ÚS
7/02).
V.
Z pohledu vývoje právní úpravy v České republice Ústavní
soud konstatuje, že správa soudů byla po roce 1948 vykonávána
vždy předsedy (případně místopředsedy) jednotlivých soudů,
kteří při jejím výkonu podléhali dohledu ministerstva, resp.
ministra spravedlnosti, jemuž byli rovněž ze své funkce
odpovědni.
Začátkem 90. let došlo k přijetí nových justičních zákonů
pokrývajících komplexně problematiku soudnictví - zákona č.
335/1991 Sb., o soudech a soudcích, zákona č. 436/1991 Sb., o
některých opatřeních v soudnictví, o volbách přísedících,
jejich zproštění a odvolání z funkce a o státní správě soudů České republiky, a
zákona č. 412/1991 Sb., o kárné odpovědnosti soudců.
Tyto zákony zachovaly terminologii zavedenou zákonem č.
62/1961 Sb., o organizaci soudů, jež spočívala v nahrazení
pojmu "správa soudů" (viz ještě ustanovení § 38 odst. 1 zákona
č. 66/1952 Sb., o organizaci soudů, jež používalo předchozí
pojmosloví) pojmem "státní správa soudů". Současně přejaly
v zásadě i způsob vzniku a zániku funkce předsedů soudů ve
smyslu ingerence moci výkonné prostřednictvím ministra
spravedlnosti. V případě předsedy Nejvyššího soudu byla jeho
volba a odvolávání zákonodárným sborem postupně nahrazena
jmenováním a odvoláváním ze strany prezidenta republiky, čímž
došlo v jistém smyslu k oslabení jeho personální nezávislosti.
Státní správa soudů byla v České republice na centrální
úrovni svěřena Ministerstvu spravedlnosti a její výkon byl
realizován předsedy a místopředsedy soudů zprostředkovaně nebo
pod přímým působením Ministerstva spravedlnosti. Explicitně
vyjádřenou zásadou však bylo, že výkon státní správy soudů
nesměl zasahovat do nezávislosti soudů. V polovině roku 2000
byly jako výraz reformy soudnictví předloženy návrhy dvou
zákonů, v nichž se kromě jiných změn předpokládal zásadní obrat
ve správě soudů. Měla být odlišena správa soudnictví od státní
správy soudů. Správa soudnictví by zajišťovala personální
otázky soudů pod záštitou Nejvyšší rady soudnictví a státní
správa by zajišťovala materiální zázemí soudů prostřednictvím
správních útvarů podřízených Ministerstvu spravedlnosti. Tato
koncepce byla Poslaneckou sněmovnou zamítnuta. Pokus o další
reformu v roce 2001 petrifikoval v podmínkách České republiky
historickou koncepci státní správy soudů vedené po linii
Ministerstvo spravedlnosti - předsedové (místopředsedové) soudu
a tato koncepce byla posléze včleněna do zákonné úpravy, jež je
provedena de lege lata zákonem č. 6/2002 Sb. Prezident
republiky zákon nevetoval, inicioval však přezkum zákona
Ústavním soudem v rámci řízení o abstraktní kontrole norem.
Výsledkem tohoto přezkumu byl nález Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS 7/02, kterým byla (mimo jiné) zrušena všechna
ustanovení týkající se úpravy regulující způsob výkonu státní
správy soudů (§ 74 odst. 3 a násl.). Ke zrušení § 106 odst. 1
vedl Ústavní soud i další důvod, totiž zcela obecné a neurčité
- principu právní jistoty neodpovídající - vyjádření důvodů
vedoucích k odvolávání předsedů soudů. Ústavní soud rovněž
uvedl, že funkce předsedů soudů by měla být považována za
kariérní postup soudce, a proto by neměl být odvolatelný jinak
než pro zákonem předvídaný důvod a postupem v kárném řízení,
tj. rozhodnutím soudu.
Reakcí na nález Ústavního soudu byla vládní novela zákona
o soudech a soudcích, která se dotkla i ustanovení § 106 odst. 1 a
předpokládala možnost posuzovat zákonem stanovené povinnosti
při výkonu státní správy soudu jako kárné provinění v kárném
řízení před nezávislým soudem, a sankcí nemělo být jen odvolání
soudce, ale s ohledem na závažnost porušení povinnosti bylo
možno volit i opatření jiná. V této podobě nebyla navrhovaná
novela Poslaneckou sněmovnou schválena. Vláda předložila nový
návrh, který potvrdil dosavadní model státní správy soudů. Při
projednávání v Poslanecké sněmovně byla opět prosazena zásada
"kdo jmenuje, odvolává" a ustanovení § 106 odst. 1 zákona o
soudech a soudcích bylo přijato ve znění, ve kterém bylo
napadeno navrhovatelkou.
Ve srovnání s původním textem tedy novela zákona o soudech
a soudcích možnost odvolání předsedů (místopředsedů) soudů pro
neřádné plnění povinností pouze zúžila zejména věcně na možnost
odvolání pro závažné či opakované porušení zákonem stanovené
povinnosti při výkonu státní správy.
VI.
V souvislosti s odvoláním předsedy Nejvyššího soudu dle
ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích hodnotil
Ústavní soud nejprve možnou aplikovatelnost tohoto ustanovení.
Předseda Nejvyššího soudu je jmenován prezidentem
republiky na základě čl. 62 písm. f) Ústavy, tedy na základě
jeho autonomní pravomoci nezávislé na kontrasignaci vlády.
V tomto oddělení jmenování předsedy vrcholného orgánu soudní
soustavy od politicky profilované vlády je nutno spatřovat
prvek oddělení (a tím i nezávislosti) moci soudní. Nutno však
podotknout, že v jiných systémech dochází k absolutní separaci
moci soudní a výkonné, kdy žádný orgán moci výkonné předsedu
nejvyššího soudu nejmenuje a moc výkonná plní především roli
konzultativní, případně navrhuje kandidáty.
Ústava, jak plyne z předchozího, zajišťuje personální
nezávislost předsedy Nejvyššího soudu na vládě při jmenování;
tím však není dotčena nutnost zachování takové personální
nezávislosti i v průběhu výkonu funkce a jejího zániku, zvláště
pak při zániku odvoláním. Je-li prezidentu republiky svěřena
pravomoc jmenovat předsedu Nejvyššího soudu bez jakéhokoliv
omezení a bez součinnosti s jakýmkoliv jiným mocenským orgánem,
nelze dovodit při mlčení Ústavy ničím neomezenou pravomoc
k odvolání předsedy Nejvyššího soudu. Za situace, kdy pravomoc
k odvolání předsedy Nejvyššího soudu není Ústavou výslovně
zmíněna, by přijetí výkladu, podle kterého pravomoc prezidenta
republiky ke jmenování implikuje mlčky také možnost jeho
odvolání, bylo v rozporu s ústavně chráněnou hodnotou
nezávislosti moci soudní a jejího oddělení od moci výkonné.
Prezidentu republiky je tak svěřena v systému, který neodděluje
soudní moc od moci výkonné absolutně, pouze pravomoc založit
funkci předsedy Nejvyššího soudu, přičemž z
hlediska ovlivňování jejího průběhu a zániku se s žádnou
ústavní kompetencí prezidenta republiky nepočítá.
Pravidlo, podle kterého, "kdo jmenuje, odvolává", je
naprosto logické v případech, kdy se jedná o přímý vztah
nadřízenosti či podřízenosti. Takový vztah však není mezi
prezidentem republiky a předsedou Nejvyššího soudu (stojícím
v čele vrcholného orgánu soudní moci dle čl. 92 Ústavy). Je tak
možné uzavřít, že obdobně jako v případě Nejvyššího kontrolního
úřadu a České národní banky či v případě dalšího vrcholného
orgánu moci soudní - Nejvyššího správního soudu - jednal
zákonodárce v intencích čl. 63 odst. 2 Ústavy i v případě
Nejvyššího soudu úpravou odvolání v § 106 odst. 1 zákona o
soudech a soudcích.
VII.
Ústavní soud v řadě svých nálezů (sp. zn. Pl. ÚS 34/04,
sp. zn. Pl. ÚS 43/04 - vyhlášeny pod č. 355/2005 Sb. a pod č.
354/2005 Sb.) autoritativně vyložil obsah ústavního principu
nezávislosti soudnictví: "Princip nezávislého soudnictví je
jednou z podstatných náležitostí demokratického právního státu
(čl. 9 odst. 2 Ústavy). Požadavek nezávislé justice pramení ze
dvou zdrojů: z neutrality soudců jako garance spravedlivého,
nestranného a objektivního soudního řízení a ze zajištění práv
a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od politické moci.
Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního právního
postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost,
neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a
funkční nezávislosti na orgánech, reprezentujících zákonodárnou
a zejména výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci
zákonodárné a výkonné (zejména uplatněním zásady
inkompatibility). Z hlediska obsahového je pak soudcovská
nezávislost zajištěna vázaností soudců toliko zákonem, tj.
vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v soudcovském
rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti
soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn.
Pl. ÚS 7/02.".
V kontextu posuzované věci Ústavní soud konstatuje s
ohledem na závěry, které v minulosti vyslovil, že z Ústavy
vyplývá nutnost autonomního postavení soudní moci. Tento
Ústavou předpokládaný a "ideální" stav však v podmínkách České
republiky neexistuje, neboť soudní moc zde nepředstavuje
svébytnou a samostatnou reprezentaci, nemůže se projevovat
navenek jako jedna z nezávislých mocí, ale je fakticky
reprezentována Ministerstvem spravedlnosti, což se zobrazuje i
v celé úpravě modelu správy soudů de lege lata.
V této souvislosti je ovšem třeba zdůraznit, že Ústavnímu
soudu nepřísluší v projednávané věci posuzovat ústavnost úpravy
celé koncepce státní správy soudnictví, neboť je v dané věci
příslušný posuzovat pouze ústavnost napadeného ustanovení § 106
odst. 1 zákona o soudech a soudcích. To však neznamená
nemožnost přihlížet obsahově k této úpravě při reflexi
ústavnosti napadeného ustanovení; v určitých rovinách je totiž
zákonodárcem zvolenou úpravu správy soudů nutno zohledňovat,
neboť má jistou relevanci ve vztahu k ústavně právnímu přezkumu
ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
Ve vztahu k napadenému ustanovení nabývá potom na významu
maxima, dle které naprosto přirozeným důsledkem a podmínkou
institucionální nezávislosti je nezávislost personální, která
vybavuje představitele soudní moci potřebnou mírou autonomie na
vnějších vlivech. Personální nezávislost má ve smyslu čl. 82
Ústavy více atributů, přičemž podstatným je v souvislostech
posuzovaného případu zásada neodvolatelnosti z funkce, která je
prolomena pouze v případě odvolání realizovaného zejména
v důsledku zákonem uplatněné kárné odpovědnosti soudce.
Prostřednictvím výše zmiňovaného atributu nezávislosti tak
Ústavní soud posuzoval i napadené ustanovení.
Postavení Ministerstva spravedlnosti ve vztahu k moci
soudní a k jednotlivým soudním funkcionářům (§ 102 zákona
o soudech a soudcích) je vytyčeno v § 119 odst. 1 zákona
o soudech a soudcích, a to jako ústředního orgánu státní správy
soudů, jejímiž dalšími orgány jsou předsedové (a
místopředsedové) soudů s tím, že státní správa je vykonávána
buď přímo ministerstvem nebo prostřednictvím předsedů (a
místopředsedů). Od postavení ministerstva jako ústředního
orgánu státní správy soudů se potom odvíjí pravomoc ministra
jmenovat předsedy a místopředsedy soudů a pravomoc je odvolávat
dle § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích.
Ústavní soud zdůrazňuje, že princip "kdo jmenuje,
odvolává" je vlastní systému státní správy. Toliko pro státní
správu je totiž charakteristické uskutečňování veřejné moci,
tj. realizace výkonné moci ve vztazích hierarchických, tedy
vztazích nadřízenosti a podřízenosti. Obsahem je činnost
nařizovací vyjadřující mocenskou převahu orgánů státní správy
ve vztahu k těm, vůči nimž je vykonávána, což platí jak pro
působení navenek, tak uvnitř organizačního systému. Správní
orgán disponuje vrchnostenským oprávněním (srov. Průcha -
Správní právo, obecná část, MU Brno 2004).
Pokud je tedy v ustanovení § 106 odst. 1 zákona o soudech a
soudcích obsažen prvek vlastní systému státní správy, Ústavní
soud se musí zabývat tím, zda i správu soudů lze považovat za
státní správu.
Výkon státní správy soudů je obecně charakterizován jako
vytváření podmínek k řádnému výkonu soudnictví (§ 118
odst. 1 zákona o soudech a soudcích), tj. po stránce
organizační, personální, hospodářské, finanční a výchovné a
rovněž dohlížení na řádné plnění úkolů svěřených soudům. Určité
pravomoci svěřené předsedům soudů v rámci "státní správy soudů"
nemají pouze charakter správní činnosti. Příkladmo lze poukázat
na pravomoc stanovit rozvrh práce, provádět prověrky soudních
spisů, dohlížet na úroveň soudních jednání, vyřizovat stížnosti
nebo činit podněty ministru spravedlnosti k podání stížností
pro porušení zákona. Byť tedy zákonodárce použil pojem "státní
správa soudů", který svým formálním označením navozuje dojem,
že se jedná o státní správu, je nutno reflektovat formální
vymezení obsahu pojmu "státní správa soudu" (tj. dle zákona o
soudech a soudcích) a materiální vymezení předmětu činnosti
funkcionářů soudů. Pouhé formální označení nemůže převážit nad
obsahem, a tak i nad skutečnou povahou soudní správy. Veškeré
činnosti vykonávané předsedou a místopředsedou soudu jsou
přitom činnostmi, které mohou nepřímo ovlivňovat výkon soudní
moci, a mohou tak ve svém důsledku znamenat určitý zásah moci
výkonné do moci soudní.
Z výše uvedeného vyplývá, že výkon státní správy soudů
neodpovídá svojí povahou obecnému vymezení výkonu státní
správy. Jedná se v tomto případě o specifickou činnost
vykonávanou pouze uvnitř soudní soustavy a podmiňující více či
méně vlastní rozhodovací činnost soudů. V tomto kontextu je
potom nutno posuzovat i princip "kdo jmenuje, odvolává",
zakotvený v § 106 odst. 1, který je vlastní hierarchickému
systému vztahů přímé nadřízenosti a podřízenosti (jak je již
výše uvedeno). Přítomnost podstatného atributu vlastního
systému státní správy nelze tolerovat ve vztazích v rámci
správy soudů, kterážto státní správou není.
Při posuzování postavení předsedů soudů jako soudních
funkcionářů jmenovaných ministrem spravedlnosti a prezidentem
republiky je nutno reflektovat, že soudní funkcionář se nadále
podílí na vlastní rozhodovací činnosti jako soudce.
Je třeba potom vyjít z premisy, že funkce předsedů soudů,
jakož i předsedy Nejvyššího soudu je neoddělitelná od funkce
soudce, neboť nelze konstruovat dvojakost právního postavení
předsedy soudu jako úředníka státní správy na straně jedné a
soudce na straně druhé. Atributy nezávislosti soudní moci,
resp. nezávislosti soudců je tak nutno vztahovat ve shora
naznačeném směru i k předsedům soudů, včetně předsedy
Nejvyššího soudu. Nelze potom akceptovat jejich odvolání
orgánem moci výkonné právě tím způsobem, který napadené
ustanovení předpokládá, při současném zachování výše uváděných
požadavků.
Ústavní soud odkazuje na ustanovení čl. 82 odst. 2 Ústavy,
dle kterého soudce nelze proti jeho vůli odvolat, přičemž zákon
může stanovit výjimky z neodvolatelnosti funkce soudce, zejména
z kárné odpovědnosti. Prostřednictvím maximy vyjádřené v tomto
článku je přitom nutno poměřovat rovněž způsob odvolávání
předsedů soudů, tedy i předsedy Nejvyššího soudu. Proto nejen
právní úprava zakotvující odvolávání soudců, ale i právní
úprava odvolávání předsedů a místopředsedů soudů musí
respektovat ústavní principy dělby moci, nezávislosti soudní
moci apod. Nelze tak bez reflexe ústavních hodnot stanovit
jakýkoli model odvolávání soudních funkcionářů.
Z principu oddělení moci soudní a moci výkonné podle
současné ústavní úpravy a v souladu se standardy, které pramení
z evropského i mezinárodního prostředí, vyplývá požadavek, aby
funkcionář moci soudní byl odvoláván pouze postupem, jenž je
realizován uvnitř moci soudní.
Ostatně zákonodárcem zvolený výše uvedený způsob
odvolávání nereflektuje samotnou povahu "funkcionářství" coby
kariérního postupu, jímž je nutno rozumět objektivní možnost
soudce dosáhnout za stanovených požadavků takového postavení,
které jej profesně uspokojuje. V zásadě to znamená buď převzetí
větší odpovědnosti při výkonu soudnictví při rozhodování
o řádných a mimořádných opravných prostředcích nebo participaci
na státní správě soudů ve funkci předsedy nebo místopředsedy
soudu (tak in Král, V.: Ke koncepci stabilizace justice,
Trestněprávní revue č. 4/2004, str. 108 a násl.).
VIII.
Na negativa spojená s nedokonalým oddělením moci soudní a
výkonné upozornila ostatně i zpráva zvláštního zpravodaje pro
otázky nezávislosti soudců a právníků Dato'Parama
Cumaranswamyho, překládaná v souladu s rezolucí Komise pro
lidská práva Hospodářské a sociální rady OSN č. 2000/42 (dále
jen "Zpráva"), jež hodnotila stav, který nastal ve Slovenské
republice v souvislosti s odvoláváním předsedy Nejvyššího soudu
Slovenské republiky dr. Harabina.
Z hlediska právně-srovnávacího je situace - pokud jde o
hodnocení vztahu funkce předsedy Nejvyššího soudu k moci
výkonné - obdobná jako v posuzovaném případě. Ústava Slovenské
republiky stanoví v čl. 141 odst. 1, že soudnictví vykonávají
nezávislé a nestranné soudy a v odstavci 2, že se vykonává na
všech stupních odděleně od jiných státních orgánů. Ustanovení
čl. 144 odst. 1 Ústavy Slovenské republiky stanoví, že soudci
jsou při rozhodování nezávislí a jsou vázáni pouze zákonem.
Zpráva především upozorňuje na skutečnost, že postupy
jmenování, povyšování a odvolávání soudců dávají na Slovensku
příliš mnoho moci do rukou výkonné a zákonodárné složky státní
moci a zvláště pak do rukou ministra spravedlnosti. Tyto
postupy Zpráva označila za jsoucí v rozporu s pojetím
soudcovské nezávislosti, jak je ústavně zakotvena a jak je
upravena v regionálních a mezinárodních standardech soudcovské
nezávislosti. Podle Zprávy ostatně neobstojí jako neudržitelné
tvrzení slovenské vlády, že funkce předsedy je odlišná od
funkce soudce - že se na ni jako na takovou nevztahují ústavní
prerekvizity odvolání soudce. Tvrzení, že soudce ve funkci
předsedy Nejvyššího soudu je součástí výkonné složky státní
moci, je v rozporu se samotnou podstatou nezávislého
soudnictví, jak je upravena v čl. 141 Ústavy Slovenské republiky, a fakticky by
znamenalo, že předseda Nejvyššího soudu je činitelem exekutivy.
Podle hodnocení Zprávy, jakmile je předseda či místopředseda
soudu jmenován, neměl by být mezi touto jeho funkcí a funkcí
soudce činěn rozdíl. Tedy i přesto, že tvrzené důvody, jimiž
byl odůvodňován návrh na odvolání parlamentem, mohly být
zásadní, byl pokus slovenské vlády o odvolání shledán v rozporu
s mezinárodními a regionálními standardy k zajištění a ochraně
nezávislého soudnictví, neboť vláda svá tvrzení neprokázala
před příslušným tribunálem.
Podle závěru Zprávy zákony, ať už legislativní, obyčejové
či tradiční, nejsou ospravedlnitelné, jsou-li v rozporu se
základními hodnotami a standardy chránícími nezávislé
soudnictví, zvláště když je taková úprava soudnictví zakotvena
v ústavě. To platí dvojnásob, jestliže dotyčný stát ratifikoval
některé z důležitých mezinárodních a regionálních instrumentů
o lidských právech. Aplikace těchto základních hodnot a
standardů je univerzální.
IX.
Ústavní soud po zhodnocení, zda zákonem o soudech a
soudcích předpokládaným postupem odvolání předsedy soudu
nedochází k zásahu do garancí institucionální a personální
nezávislosti soudnictví, dospěl k závěrům především v tom
směru, že nelze aplikovat princip "kdo jmenuje, odvolává" na
vztahy v rámci soudní správy a že není možné ani konstruovat
dvojakost právního postavení předsedy soudu jako úředníka
státní správy na straně jedné a soudce na straně druhé. Proto
prostřednictvím maximy vyjádřené v čl. 82 odst. 2 Ústavy je
nutno poměřovat rovněž způsob odvolávání předsedů soudů, tedy i
předsedy Nejvyššího soudu; nejen právní úprava zakotvující
odvolávání soudců, ale i právní úprava odvolávání předsedů
a místopředsedů soudů musí respektovat ústavní principy dělby
moci a nezávislosti soudní moci. Nelze potom akceptovat jejich
odvolání orgánem moci výkonné právě tím způsobem, který
napadené ustanovení předpokládá, při současném zachování výše
rozebíraných požadavků. Z uvedeného vyplývá závěr o
protiústavnosti napadeného ustanovení, neboť jím dochází
k zásahu do garancí institucionální a personální nezávislosti
soudnictví.
V návaznosti na právní názor vyslovený v nálezu ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 7/02 Ústavní soud zdůrazňuje, že funkce předsedů
a místopředsedů soudů, jakož i předsedů kolegií by měla být,
kromě jiného, považována za profesní postup (podobně jako je
tomu v případě jmenování předsedou senátu), a proto by neměli
být odvolatelní jinak, než pro zákonem předvídaný důvod a na
základě rozhodnutí soudu.
Zákonná konstrukce, kdy předsedové a místopředsedové soudů
vykonávají i činnosti, jež jsou svou povahou činností správní,
aniž by však z tohoto důvodu tyto osoby ztrácely kvalitu
postavení nezávislého soudce, a dostávaly se jen proto do
pozice státního zaměstnance, jehož výrazným definičním rysem je
vztah podřízenosti a respektování příkazů služebně nadřízených
osob, je v řadě vyspělých zemí Evropy (např. Rakousko, Německo,
Švédsko, Norsko, Nizozemí, Velká Británie, Irsko, Itálie,
Portugalsko) považována za integrální součást principu dělby
moci, pramenící z požadavků právního státu a z něho odvozeného
principu institucionální nezávislosti soudnictví, jakož i
principu nerušeného výkonu osobního nezávislého soudcovského
mandátu. Zároveň Ústavní soud dodává, že současný stav, kdy
ústředním orgánem státní správy soudů je Ministerstvo
spravedlnosti a soudní moc sama nemá vlastní reprezentativní
orgán odpovídající svým postavením úrovni Ministerstva
spravedlnosti (kterýžto orgán by mohl být orgánem povolaným
převzít kvalitativně úlohu ministerstva ve věcech personálních
včetně dohledu nad odbornou úrovní soudcovského sboru, případně
i v dalších oblastech řízení a výkonu správy soudnictví), podle
názoru Ústavního soudu dostatečně nevylučuje případné možnosti
nepřímého ovlivňování soudní moci mocí výkonnou [např.
prostřednictvím přidělování rozpočtových prostředků a kontrolou
jejich využívání (sp. zn. Pl. ÚS 7/02)].
Ústavní soud při posuzování ustanovení § 106 odst. 1
zákona o soudech a soudcích neshledal důvod odchýlit se od
závěrů vyslovených v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 7/02 a konstatuje
protiústavnost § 106 odst. 1 zákona o soudech a soudcích i
v současném znění.
Ústavní soud rovněž konstatuje, že zákonodárce
nerespektoval v legislativním procesu závěry vyjádřené v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 7/02, čímž porušil čl. 89 odst. 2 Ústavy.
Ústavní soud proto zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona o
soudech a soudcích ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů,
aniž odložil jeho vykonatelnost, a bude nyní na zákonodárném
sboru, aby již podruhé vyjádřený právní názor Ústavního soudu
k této problematice plně respektoval v rámci své normotvorné
činnosti.
Ústavní soud zrušil ustanovení § 106 odst. 1 zákona č.
6/2002 Sb., o soudech, soudcích a přísedících a státní správě
soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech
a soudcích), ve znění zákona č. 192/2003 Sb., větu prvou i
druhou, neboť tvoří jeden celek, a rozhodovací důvody
derogačního nálezu dopadají na všechny "soudní funkcionáře"
uvedené v napadeném ustanovení zákona.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v.r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujali k výroku
i k odůvodnění nálezu soudci Vladimír Kůrka a Pavel Rychetský, odlišné stanovisko
toliko k části odůvodnění nálezu zaujala soudkyně Ivana Janů.