Sdílení poznámky:
Obsah
Typ obsahu
240/2005 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 26. dubna 2005 v plénu ve složení JUDr. Stanislav Balík,
JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů,
JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský,
JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická o návrhu
Nejvyššího správního soudu na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, v části vyjádřené výrazem "3,",
takto:
Ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené
výrazem "3," se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů zrušuje.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
Ústavnímu soudu byl dne 15. dubna 2004 doručen návrh Nejvyššího správního
soudu na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči,
v části vyjádřené výrazem "3,".
Navrhovatel tak učinil dle § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním
soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to poté, co v souvislosti se svojí rozhodovací
činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") dospěl
k závěru, že ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části
vyjádřené výrazem "3," je v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 36
odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
V uvedené věci sp. zn. 6 A 102/2001 je Nejvyšším správním soudem rozhodováno
o žalobě O. M., kterou se domáhá zrušení rozhodnutí Ministerstva kultury ze dne 17.
září 2001 č. j. 5381/1998 o prohlášení souboru kreseb a grafických listů z majetku
žalobce za kulturní památku. V odůvodnění předmětného rozhodnutí se uvádí, že řízení
o prohlášení souboru movitých věcí za kulturní památku bylo zahájeno na základě návrhu
Národní galerie v Praze, jež označila soubor kreseb a grafických listů z tzv. M.
sbírky za hodnotná díla, která nelze ohrozit vývozem. Souhlas s prohlášením za kulturní
památku vyslovil Magistrát hlavního města Prahy i Státní ústav památkové péče, přičemž
žalobce se k návrhu ve stanovené lhůtě nevyjádřil. Na základě předložených listinných
materiálů Ministerstvo kultury dospělo k závěru, že vybraná díla ze souboru splňují
kritéria kulturní památky, jsou reprezentativními součástmi historicky vzniklé sbírky
a významným dokladem vývoje české a evropské kresby a grafiky v období od 16. do
19. století, pročež byly prohlášeny za kulturní památku.
V žalobě do uvedeného správního rozhodnutí O. M. namítl protiústavnost
§ 44 zákona o státní památkové péči, dle něhož se na řízení o prohlašování věcí za
kulturní památky obecné předpisy o správním řízení nevztahují. Tuto protiústavnost
spatřuje v absenci možnosti účastníka správního řízení podat odvolání, jakož i v
absenci přezkumu nezávislým a nestranným orgánem v plné jurisdikci, jelikož v době
podání žaloby (před nabytím účinnosti soudního řádu správního) mohly soudy přezkoumávat
pouze legalitu správních rozhodnutí. Nadto žalobce namítl i rozpor zákona o státní
památkové péči s čl. 11 Listiny, tj. rozpor s ústavně garantovanou ochranou vlastnického
práva. Navrhl dále, aby obecný soud zvážil předložení věci Ústavnímu soudu, jelikož
dle jeho přesvědčení bylo v jeho případě rozhodnuto na základě zákona, jenž je v
rozporu s ústavním pořádkem.
Ministerstvo kultury ve vyjádření k žalobě poukázalo na nález Ústavního
soudu sp. zn. I. ÚS 35/94 [Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka
rozhodnutí") svazek 1, nález č. 36], z něhož dovozuje potvrzení ústavní konformity
zákona o státní památkové péči. Odkázalo rovněž na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze
sp. zn. 7 A 13/99, podle něhož nelze dovodit rozpor zákona o státní památkové péči
s ústavním pořádkem jen z toho důvodu, že tento zákon neumožňuje dvojinstančnost
řízení. Upozorňuje dále na možnost projednání věci nezávislým orgánem podle čl. 6
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Věc O. M. vedená u Vrchního soudu v Praze dle § 246 odst. 2 občanského
soudního řádu, ve znění účinném před 1. lednem 2003, pak dle § 132 soudního řádu
správního přešla na Nejvyšší správní soud. V rámci jejího projednání zaujal Nejvyšší
správní soud názor, dle něhož ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové
péči, jehož je třeba ve věci použít, je v rozporu s ústavním pořádkem pokud stanoví,
že na řízení o prohlašování věcí za kulturní památky se nevztahují obecné předpisy
o správním řízení.
Nejvyšší správní soud má zato, že samotné vyloučení obecných předpisů
o správním řízení [jimiž je míněn zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní
řád)] nelze bez dalšího považovat za neústavní, pokud je toto vyloučení kompenzováno
vytvořením souboru pravidel zvláštních, pro daný typ řízení vhodnějších (jak je tomu
například v případě zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších
předpisů). Důvodnost existence zvláštních úprav správního řízení spatřuje pak ve
složitosti a rozmanitosti veřejné správy. Jestliže ale zákon vyloučí obecná pravidla
správního řízení, aniž je nahradí jinými, zakládá dle názoru navrhovatele protiústavnost
takovéto úpravy. Důsledkem neexistence jiné zákonné procesní úpravy, která by na
věc dopadala, pak dle něj je skutečnost, že správní orgán není zákonem vázán chránit
práva a zájmy občanů, není ani povinen se věcí zabývat svědomitě a odpovědně, není
povinen věc vyřídit včas a bez zbytečných průtahů ani nemusí dbát o to, aby rozhodnutí
vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věci; naopak osoba, o jejíž práva v řízení
jde, nemá možnost taková práva sama hájit nebo se vyjádřit k podkladům rozhodnutí.
Stejně tak v takovém případě dle Nejvyššího správního soudu neplatí řada dalších
povinností a pravidel: například v takovém řízení není ani žádného účastníka řízení,
o věci může rozhodovat i takový pracovník správního orgánu, který má na výsledku
řízení osobní nebo věcný zájem, nikomu nemusí být dovoleno nahlížet do spisu, nikomu
nemusí být rozhodnutí oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí být ani písemně vyhotoveno,
není tu vázanost rozhodnutí prejudiciální otázkou, lhůty pro vydání rozhodnutí neexistují,
proti rozhodnutí se nelze odvolat, nezákonné rozhodnutí nelze zrušit obnovou řízení
nebo postupem podle § 65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani formální právní
moci.
Za této situace považuje navrhovatel určování pravidel rozhodovacího postupu
zcela v kompetenci příslušného správního orgánu. Odkazuje v této souvislosti na stanovisko
nauky, dle něhož v takovýchto případech nezbývá než analogicky aplikovat některé
instituty správního řádu a případně i obecné zásady správního práva (D. Hendrych
a kol., Správní právo. Obecná část. 4. vyd., Praha 2001, s. 247). Argumentaci správního
orgánu, který by se dovolával ústavnosti svého postupu, s tím, že jej založil na
analogické aplikaci správního řádu a na zásadách správního práva, považuje ale za
nedostatečnou. Některé z těchto zásad lze totiž nalézt v úvodních ustanoveních správního
řádu, další mohou vycházet z ustanovení jiných zákonů a opět jiné mohou být zobecněním
správního či soudního rozhodování. Jejich výčet však není závazně stanoven a je tak
ponecháno na libovůli správního orgánu, které ze souhrnu obecně uznávaných zásad
při svém rozhodování bude ctít.
V této souvislosti Nejvyšší správní soud poukazuje na nález Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 14/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 6, nález č. 114; vyhlášen pod
č. 3/1997 Sb.), jenž dle jeho přesvědčení plně dopadá na předmětnou věc a v němž
je mimo jiné konstatováno, že vyloučením použití obecných předpisů o správním řízení
při neexistenci jiných je jednak porušena garance zákonného podkladu pro výkon státní
moci ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny a jednak je jím založen
rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený postup
při domáhání se svých práv.
Pro uvedené se Nejvyšší správní soud domnívá, že naprosté vyloučení správního
řádu z rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob za situace,
kdy neexistuje jiná použitelná úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat,
je v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s korespondujícím
ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i s čl. 36 odst. 1 Listiny, pročež navrhl
ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené
výrazem "3," zrušit.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníka řízení
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh Poslanecké sněmovně. Ve svém vyjádření
ze dne 24. února 2005 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky PhDr.
Lubomír Zaorálek úvodem odkazuje na postup Ministerstva kultury ve věci žalobce O.
M., v jehož rámci byl písemně vyrozuměn o podání návrhu na prohlášení souboru movitých
věcí za kulturní památku a bylo mu umožněno ve smyslu § 3 odst. 2 zákona o státní
památkové péči se k návrhu vyjádřit, z čehož účastník řízení před Ústavním soudem
dovozuje respektování základních zásad správního řízení. Ve vyjádření se dále uvádí,
že zákon o státní památkové péči sice nepřipouští opravný prostředek při prohlašování
věcí za kulturní památku, avšak z toho nelze ještě dovodit rozpor s Ústavou či mezinárodními
smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Možnost projednat věc nezávislým orgánem
přitom dle účastníka řízení zákon o státní památkové péči nevylučuje.
Předseda Poslanecké sněmovny odkazuje i na argumentaci Nejvyššího správního
soudu poukazem na právní názor obsažený v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne
30. srpna 2001 č. j. 7 A 13/99-28, týkající se ustanovení § 44 zákona o státní památkové
péči a vylučující použití správního řádu pro řízení o prohlašování věcí za kulturní
památky, čímž sám Nejvyšší správní soud potvrzuje souhlas s názorem, že správní orgán
musí v tomto řízení dbát základních zásad správního řízení.
Předseda Poslanecké sněmovny dále potvrdil, že zákon č. 20/1987 Sb. byl
schválen potřebnou většinou poslanců České národní rady dne 30. března 1987, byl
podepsán příslušnými ústavními činiteli a vyhlášen ve Sbírce zákonů.
V závěru vyjádření pak konstatuje, že je na Ústavním soudu, aby v souvislosti
s podaným návrhem na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové
péči, v části vyjádřené výrazem "3,", posoudil ústavnost tohoto zákonného ustanovení
a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu Parlamentu České republiky. Úvodem svého
vyjádření ze dne 22. února 2005 jeho předseda MUDr. Přemysl Sobotka uvádí, že zákon
č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, byl přijat Českou národní radou dne 30.
března 1987, tedy ještě v době před ustavením Senátu, žádná z jeho novelizací se
netýkala napadeného ustanovení § 44, pročež Senát nemůže podat vyjádření, které by
vycházelo z projednávání dotčeného ustanovení zákona v Senátu.
Pokud jde o namítanou neústavnost ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb.,
k argumentaci navrhovatele poukazuje účastník řízení na některé aspekty související
s danou problematikou:
V záležitosti týkající se prohlášení věci za kulturní památky (dle § 3
zákona o státní památkové péči) nejde o jednoznačný případ vyloučení obecných předpisů
o správním řízení bez jakékoli zákonné procesní úpravy. Určitá procesní pravidla
o prohlašování věcí za kulturní památky totiž stanoví právě § 3 zákona č. 20/1987
Sb., jakož i § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb. Z tohoto
hlediska by proto v dané věci, dle názoru předsedy Senátu, spíše než argumentace
o neexistenci jiné právní úpravy bylo namístě vypořádání se s obsahem § 3 uvedeného
zákona, zda a z jakých důvodů lze tuto zákonnou úpravu považovat za natolik nedostatečnou,
že ve vztahu k ní lze ustanovení § 44 v části vyjádřené číslicí "3," zákona o státní
památkové péči považovat za protiústavní (a to i s ohledem na dřívější rozhodnutí
soudů v obdobných věcech, např. Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna 2001 č. j.
7 A 13/99 nebo Nejvyššího správního soudu ze dne 28. dubna 2004 č. j. 6 A 106/2002).
To však dle účastníka řízení podaný návrh nečiní a celá argumentace je postavena
v zásadě na tom, že v dané záležitosti neexistuje jiná použitelná úprava, kterou
by byl správní orgán povinen respektovat.
V závěru svého vyjádření předseda Senátu konstatuje, že je na Ústavním
soudu, aby ústavnost návrhem napadeného ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o
státní památkové péči, posoudil a aby ve věci rozhodl.
III.
Upuštění od ústního jednání
Dle ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. může Ústavní soud se
souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění
věci. Vzhledem k tomu, že všichni účastníci, tj. navrhovatel v podání ze dne 6. dubna
2005 a účastníci řízení ve vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky ze dne 12. dubna 2005 a předsedy Senátu Parlamentu České republiky ze dne
8. dubna 2005 souhlasili s upuštěním od ústního jednání a dále vzhledem k tomu, že
Ústavní soud má zato, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od
ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
IV.
Dikce napadeného právního předpisu
Dle ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb. "obecné předpisy o správním řízení
se nevztahují na řízení podle § 3, 6, 8 a § 21 odst. 2 a 4", přičemž ustanovením
§ 3 předmětného zákona, ve znění pozdějších předpisů, je upraveno prohlašování věcí
za kulturní památky.
V.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Návrh na zrušení ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové
péči, v části vyjádřené výrazem "3,", byl podán Nejvyšším správním soudem dle ustanovení
§ 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů.
Jak bylo již uvedeno v naraci, ve věci sp. zn. 6 A 102/2001 je Nejvyšším
správním soudem rozhodováno o žalobě O. M., kterou se domáhá zrušení rozhodnutí Ministerstva
kultury ze dne 17. září 2001 č. j. 5381/1998 o prohlášení souboru kreseb a grafických
listů z majetku žalobce za kulturní památku. Nejvyšší správní soud, poté, co v souvislosti
se svojí rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy dospěl k závěru,
že ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, v části vyjádřené
výrazem "3,", jehož má být při řešení věci sp. zn. 6 A 102/2001 použito, je v rozporu
s čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2, a s čl. 36 odst. 1 Listiny, usnesením ze dne
5. dubna 2004 č. j. 6 A 102/2001-37 dle § 48 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního
řízení v dané věci přerušil a Ústavnímu soudu předložil předmětný návrh na kontrolu
norem.
Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je takový vztah
ke zrušení navrhovaného zákona, příp. jeho jednotlivého ustanovení, k předmětu kmenového
řízení, jež zakládá pro posouzení věci ze strany obecného soudu rozhodovací důvody.
Dle § 75, § 76, § 78 soudního řádu správního součástí přezkoumání napadeného rozhodnutí
v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu je i přezkum namítaných vad správního
řízení, přičemž ustanovení § 44 zákona o státní památkové péči je pro takové posouzení
v předmětném řízení základním východiskem. Pro uvedené lze na straně navrhovatele
konstatovat naplnění podmínek jeho aktivní legitimace pro řízení o kontrole norem.
VI.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
Dle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
Ústavní soud při rozhodování v řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů
posuzuje obsah těchto předpisů z hlediska jejich souladu s ústavním pořádkem, popřípadě
zákony, jedná-li se o jiný právní předpis, a zjišťuje, zda byly přijaty a vydány
v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Pokud Ústavní soud v rámci kontroly norem posuzuje ústavnost kompetence
normotvorného orgánu a ústavnost normotvorného procesu, vychází z ustanovení § 66
odst. 2 zákona o Ústavním soudu, dle něhož je návrh v řízení o zrušení zákonů a jiných
právních předpisů nepřípustný, jestliže ústavní zákon, nebo mezinárodní smlouva,
s nimiž jsou podle návrhu přezkoumávané předpisy v rozporu, pozbyly před doručením
návrhu Ústavnímu soudu platnosti. Z uvedeného vyplývá, že u právních předpisů vydaných
před nabytím účinnosti Ústavy České republiky č. 1/1993 Sb. je Ústavní soud oprávněn
přezkoumávat toliko jejich obsahový soulad se stávajícím ústavním pořádkem, nikoli
však ústavnost procedury jejich vzniku a dodržení normotvorné kompetence [viz nálezy
sp. zn. Pl. ÚS 9/99 Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č. 135; vyhlášen pod č. 289/1999
Sb.), Pl. ÚS 10/99 (Sbírka rozhodnutí, svazek 16, nález č. 150; vyhlášen pod č. 290/1999
Sb.), Pl. ÚS 7/2000 (Sbírka rozhodnutí, svazek 19, nález č. 106; vyhlášen pod č.
261/2000 Sb.), Pl. ÚS 40/02 (Sbírka rozhodnutí, svazek 30, nález č. 88; vyhlášen
pod č. 199/2003 Sb.].
V předmětné věci se Ústavní soud po provedeném zjištění tudíž omezuje
na konstatování, že zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, nabyl účinnosti
dnem 1. ledna 1988, tedy v době před nabytím účinnosti Ústavy České republiky č.
1/1993 Sb., přičemž žádná z jeho novelizací se netýkala napadeného ustanovení § 44.
VII.
Obsahový soulad napadeného zákonného ustanovení s ústavním pořádkem (ústavnost
vyloučení obecných předpisů o správním řízení)
Právní názor k ústavním aspektům problematiky vyloučení obecných předpisů
o správním řízení vyslovil Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/96. Konstatoval,
že naplnění ústavního postulátu, dle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech,
v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny),
představuje garanci proti zneužití státní moci a plyne z něj nutnost zákonného podkladu
pro její uskutečňování (v posuzované věci ať už v podobě správního řádu či jinou
samostatnou normou). Vyloučení použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci
jiných zakládá současně dle Ústavního soudu i rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny, který
upravuje právo každého na stanovený postup při domáhání se svých práv.
Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, jak bylo již konstatováno,
byl přijat Českou národní radou dne 30. března 1987, nabyl účinnosti dnem 1. ledna
1988, přičemž žádná z jeho novelizací po pádu komunistického režimu se netýkala napadeného
ustanovení § 44.
Dle důvodové zprávy k § 44 vládního návrhu zákona České národní rady o
státní památkové péči (tisk č. 8, Česká národní rada 1986-1990): "prohlášení věcí
za kulturní památky se nedotýká konkrétních práv jejich vlastníků, a proto není důvodu
k aplikaci správního řádu. Kromě toho jsou zde dány zvláštní zájmy socialistické
společnosti na zachování kulturních památek a na jejich kulturně politickém uplatnění,
které nemohou být podmíněny stanoviskem vlastníků a jejich osobními hledisky. Přesto
však i při vyloučení obecných předpisů o správním řízení se v příslušných ustanoveních
zákona stanoví oprávnění vlastníků věcí se k návrhu nebo k podnětu na jejich prohlášení
za kulturní památky vyjádřit."
Celá koncepce zákona o státní památkové péči, zrcadlící dobové ideologické
axiomy, vychází z naprosté prevalence veřejného (státního) zájmu a popření ochrany
práv jednotlivce, v dané souvislosti pak ochrany práva vlastnického. Z tohoto přístupu
pak resultovalo i kontradiktorní stanovisko, dle něhož prohlášení věcí za kulturní
památky, jež je spjato s omezením dispozičních i užívacích oprávnění vlastníka, "se
nedotýká konkrétních práv vlastníků", pročež tehdejší zákonodárce nespatřoval důvod
k aplikaci správního řádu v předmětném řízení. Dalším argumentem tehdejší koncepce,
jež je pak v kontradikci s argumentem prvním, dle něhož omezením dispozičních a užívacích
oprávnění vlastníka nemohou být dotčena jeho vlastnická práva, je pak argument jednoznačné
dominance "zvláštních zájmů socialistické společnosti", jež "nemohou být podmíněny
stanoviskem vlastníků a jejich osobními hledisky".
Takto koncipovaný účel ustanovení § 44 zákona o státní památkové péči
nelze než považovat za rozporný s ústavní ochranou vlastnického práva dle čl. 11
Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě.
Ústavní soud je si přitom vědom ústavní ochrany kulturního bohatství ve
smyslu ochrany veřejného statku (čl. 34 odst. 2 Listiny). V řadě svých rozhodnutí
vyslovil přitom názor, dle kterého ke kolizi v rovině ústavněprávní dochází nejen
mezi základními právy a svobodami navzájem, nýbrž i mezi základními právy a svobodami
a jinými ústavně chráněnými hodnotami - veřejnými statky [(sp. zn. Pl. ÚS 15/96 (Sbírka
rozhodnutí, svazek 6, nález č. 99; vyhlášen pod č. 280/1999 Sb.), sp. zn. III. ÚS
256/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 25, nález č. 37)]. Posouzení této kolize je výsledkem
aplikace zásady proporcionality, jejímž nutným komponentem je i maxima plynoucí z
čl. 4 odst. 4 Listiny, dle níž i v případě omezení základních práv a svobod plynoucího
z priority s ním v kolizi se ocitajícího veřejného statku musí být šetřeno jejich
podstaty a smyslu.
Z uvedeného plyne, že v § 44 zákona o státní památkové péči zakotvené
vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování o prohlášení věcí za kulturní
památky je v rozporu i s důsledky, jež plynou pro posouzení této zákonné úpravy ze
zásady proporcionality a z čl. 4 odst. 4 Listiny.
Účastník řízení pak ve prospěch ústavnosti § 44 zákona č. 20/1987 Sb.
uvádí dva argumenty. Prvním je poukaz na judikaturu obecných soudů a Ústavního soudu,
druhým pak tvrzení, dle něhož vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování
o prohlášení věcí za kulturní památky nemá za následek úplnou absenci zákonné procedurální
úpravy, jelikož ustanovení § 3 zákona č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
jakož i § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., v této souvislosti
určité klausule stanoví.
Odkazuje-li se ve vyjádření Senátu na nález Ústavního soudu sp. zn. I.
ÚS 35/94, nutno zdůraznit, že předmětem uvedeného rozhodnutí bylo posouzení materiálního
souladu institutu prohlášení věci za kulturní památku s čl. 11 Listiny, nikoli ale
otázka vyloučení obecné úpravy správního řízení bez jejího nahrazení úpravou speciální.
Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 30. srpna 2001 sp. zn. 7 A
13/99 dospěl k závěru, dle něhož "ze skutečnosti, že zákon č. 20/1987 Sb., o státní
památkové péči, nepřipouští při prohlašování věcí za kulturní památky opravný prostředek
proti takovému rozhodnutí (§ 3 a § 44 zákona), nelze ještě dovodit rozpor tohoto
zákona s Ústavou či s mezinárodními smlouvami, konkrétně s článkem 6 Úmluvy", jelikož
"možnost projednat věc nezávislým orgánem podle uvedeného článku 6 Úmluvy (v podmínkách
České republiky soudem) ostatně zákon č. 20/1987 Sb. nevylučuje". Obecně pak pro
řízení o prohlášení věcí kulturní památkou soud vyslovil závěr, dle kterého "i když
ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, vylučuje pro řízení
o prohlašování věcí za kulturní památky (§ 3 zákona) užití správního řádu, musí správní
orgán v takovém řízení dbát základních zásad správního řízení."
Nejvyšší správní soud pak ve svém rozsudku ze dne 28. dubna 2004 sp. zn.
6 A 106/2002 k námitce žalobce, dle níž právní úprava prohlášení věci za kulturní
památku je velmi kusá a vylučuje použití správního řádu, odkázal na právní názor
obsažený v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 30. srpna 2001 č. j. 7 A 13/99-28.
V souzené věci proto považoval za relevantní nikoliv samotnou skutečnost, zda žalovaný
(Ministerstvo kultury) postupoval podle správního řádu, nýbrž zda respektoval práva
vlastníka předmětného domu (tzn. žalobce), nacházející oporu právě v základních zásadách
správního řízení. V tomto směru Nejvyšší správní soud zjistil, že žalovaný žalobce
písemně vyrozuměl o podání návrhu na prohlášení domu za kulturní památku (§ 3 odst.
2 zákona o státní památkové péči), umožnil mu uplatnit jeho argumentaci a předkládat
důkazy, s nimiž se následně řádně vypořádal, pročež dovodil závěr, že žalovaný respektoval
základní zásady správního řízení.
Ústavní soud se ve své judikatuře vyjádřil i k otázce ústavnosti soustavy
opravných prostředků. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/01 (Sbírka rozhodnutí, svazek 24,
nález č. 164; vyhlášen pod č. 424/2001 Sb.) v této souvislosti uvedl: "Soustava přezkumných
instancí je výsledkem poměřování na straně jedné úsilí o dosažení panství práva,
na straně druhé efektivity rozhodování a právní jistoty." Ústavní soud tudíž sdílí
stanovisko Vrchního soudu v Praze, dle něhož absence dvou instancí ve správním řízení
při danosti soudního přezkumu bez dalšího nezakládá rozpor takovéto procesní úpravy
s kautelami obsaženými v čl. 6 Úmluvy a v čl. 36 Listiny (ilustrací této maximy v
oblasti soudního řízení je protiústavnost tzv. překvapivých rozhodnutí, jež vyloučením
dvojinstančnosti zbavují účastníky řízení práva skutkově a právně argumentovat [viz
nálezy sp. zn. III. ÚS 139/98, sp. zn. I. ÚS 336/99, sp. zn. III. ÚS 377/01, sp.
zn. II. ÚS 532/02, sp. zn I. ÚS 220/04 (Sbírka rozhodnutí, svazek 12, nález č. 106;
svazek 25, nález č. 5; svazek 24, nález č. 197; svazek 34, nález č. 129) a další].
Ze stanoviska, dle něhož absence dvojinstančnosti správního řízení protiústavnost
bez dalšího nezakládá, neplyne ale závěr, dle něhož rozpor s ústavním pořádkem v
důsledku takovéhoto konstatování nezakládá ani vyloučení obecných předpisů o správním
řízení spjaté s absencí předpisů speciálních. Důvodem tohoto odlišení je skutečnost,
že absence dvojinstančního řízení bez dalšího nemá za následek protiústavnost v případě
explicitní úpravy správního řízení, přičemž předmětem posuzované věci je ústavnost
absence explicitní úpravy správního řízení v její úplnosti.
V obou uvedených judikátech je dále vysloven názor, dle kterého v případě
absence explicitní úpravy správního řízení je správní orgán povinen dbát základních
zásad správního řízení, přičemž tyto jsou poznatelné nejen z doktríny, nýbrž i aposteriorně
z judikatury přezkumných rozhodnutí v soudním řízení správním.
Uvedený argument vychází z představy nepsané úpravy celého komplexu procesního
práva. Tato koncepce je ale rozporná s ústavní maximou, dle níž státní moc lze uplatňovat
jen způsobem, který stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny).
Maxima zákonného podkladu pro výkon státní moci, resp. psaného procesního práva nevylučuje
jeho dotváření judikaturou, příp. rozhodnutími správních orgánů, vylučuje ale ústavní
akceptovatelnost absence explicitní zákonné procedurální úpravy v její úplnosti.
Absenci procesní úpravy správního řízení lze rozhodovací činností správních
orgánů a judikaturou soudů kompenzovat použitím analogie. Doktrína zastává ale v
této souvislosti velmi nejednoznačná stanoviska. Petr Průcha analogii v obecnosti
odmítá: "Pro aplikaci a interpretaci norem správního práva platí, že použití analogie
u nich nepřichází v úvahu, což svým způsobem vyplývá přímo z jejich povahy." (P.
Průcha, Správní právo. Obecná část. Brno 2003, s. 70). Zdrženlivý postoj k analogii
ve správním právu zastává i Petr Hajn: "analogie jakožto právní institut slouží k
vykrývání mezer v právu a uplatní se zejména v právu soukromém. Ve veřejném právu
a ve správním řízení si při použití tohoto institutu musíme ukládat značnou rezervovanost."
(P. Hajn, Analogie jako právní institut a jako způsob usuzování. Několik poznámek
k analogii v právu (nejen) správním. Právník, č. 2, 2003, s. 123). S ohledem na čl.
2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny Milan Kindl formuluje zásadu, dle níž "analogie
ve veřejném právu nelze použít v neprospěch toho, kdo vykonavatelem veřejné moci
není", z čehož plyne, že "jí může být užito v jeho prospěch" (M. Kindl, Malá úvaha
o analogii ve veřejném právu. Právník, č. 2, 2003, s. 133). Obdobné stanovisko zastává
i Vladimír Sládeček: "Může se zdát, že prostor pro použití analogie ve správním,
resp. veřejném právu je beznadějně omezen či spíše zcela vyprázdněn zakotvením ústavních
principů - limitů uplatňování veřejné (státní) moci (zejm. čl. 2 odst. 3 Ústavy,
čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny)..., to však neznamená holou nemožnost její
aplikace, byť by se patrně nemělo jednat o úkaz častý ... použití analogie zákona
nebo analogie práva ve správním právu (ať již hmotném nebo procesním) přichází v
úvahu, jestliže přinese (jednoznačný) prospěch účastníku řízení či právního vztahu
správního práva." (V. Sládeček, Obecné správní právo. Praha 2005, s. 130). Dle Vladimíra
Vopálky "pokud je úprava nedostatečná, nezbývá než se opřít podle analogie i o některé
instituty správního řádu, pokud to ovšem povaha věci nevylučuje, a o obecné zásady
správního (procesního) práva (D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. 5.
vyd., Praha 2003, s. 359).
I z takto nastíněného přehledu názorů doktrinárních, ve vší jejich mnohoznačnosti,
lze dovodit závěr, dle něhož připouští-li vůbec doktrína použití analogie v oboru
správního řízení, pak toliko za omezujících podmínek - pouze v omezeném rámci za
účelem vyplňování mezer procesní úpravy a dále pouze ve prospěch ochrany práv účastníků
správního řízení. Nelze z těchto stanovisek ale dovodit závěr, dle něhož by bylo
lze považovat za akceptovatelné použitím analogie vytvořit procesní úpravu správního
řízení v celé její úplnosti.
Právní názor Ústavního soudu vyslovený již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 14/96
se tedy shoduje i s obecnými důsledky stanovisek doktrinárních.
Účastník řízení konečně namítá vůči důvodnosti návrhu Nejvyššího správního
soudu tvrzením, dle něhož vyloučení obecné úpravy správního řízení při rozhodování
o prohlášení věcí za kulturní památky nemá za následek úplnou absenci zákonné procedurální
úpravy, jelikož ustanovení § 3 zákona č. 20/1987 Sb., ve znění pozdějších předpisů,
jakož i § 1 vyhlášky č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., v této souvislosti
určité klausule stanoví.
Dle § 3 odst. 2 zákona o státní památkové péči Ministerstvo kultury vyrozumí
písemně vlastníka věci o podání návrhu na prohlášení věci za kulturní památku nebo
o tom, že hodlá věc prohlásit za kulturní památku z vlastního podnětu a umožní mu
k návrhu nebo podnětu se vyjádřit. V odstavci 4 uvedeného zákonného ustanovení je
upravena povinnost Ministerstva kultury písemně o prohlášení věci za kulturní památku
jejího vlastníka, krajský úřad, obecní úřad obce s rozšířenou působností a odbornou
organizaci státní památkové péče a u archeologických nálezů též Akademii věd České
republiky vyrozumět; tato povinnost pro ministerstvo platí i v tom případě, že neshledalo
důvody pro prohlášení věci za kulturní památku. Následující odstavec 5 zakotvuje
pak povinnost součinnosti vlastníka při poskytování relevantních informací ministerstvu
za účelem prohlašování věcí za kulturní památky a posléze odstavec 6 daného ustanovení
zákona o státní památkové péči obsahuje odkaz na podrobnější procedurální úpravu
obecným právním předpisem. Za takový pak účastník považuje ustanovení § 1 vyhlášky
č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., dle kterého Ministerstvo kultury
prohlašuje nemovité a movité věci, popřípadě jejich soubory za kulturní památky z
vlastního nebo jiného podnětu, před prohlášením věci za kulturní památku si může
kromě vyjádření podle § 3 odst. 1 zákona vyžádat i posudek odborných, vědeckých a
uměleckých organizací a dále jsou v něm stanoveny podrobnosti k povinné součinnosti
vlastníka dle § 3 odst. 5 zákona o státní památkové péči.
Jakkoli ustanovení § 3 zákona o státní památkové péči obsahuje některé
procesní normy, z pohledu celkového obsahu úpravy správního řízení jde toliko o torso,
jde o natolik minimální část této úpravy, která si v žádném případě nemůže nárokovat
ambici úplnosti (s případnou přítomností určitých mezer). Ustanovení § 1 vyhlášky
č. 66/1988 Sb., ve znění vyhlášky č. 538/2002 Sb., pak nesplňuje požadavek plynoucí
z čl. 2 odst. 2 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny ohledně právní síly právního předpisu,
jenž stanoví způsob uplatňování státní moci.
Jelikož tedy ani kusá úprava obsažená v ustanovení § 3 zákona o státní
památkové péči nemění nic na zásadní absenci speciální úpravy řízení v rozhodování
o prohlášení věcí za kulturní památky (po vyloučení působnosti obecné úpravy správního
řízení), není tato kusá zákonná úprava s to zvrátit závěr o rozporu ustanovení §
44 zákona č. 20/1987 Sb., v části vyjádřené výrazem "3," s čl. 2 odst. 3 Ústavy a
čl. 2 odst. 2 Listiny.
Vycházeje z takto vyložených důvodů, nutno považovat vyloučení obecné úpravy
správního řízení při rozhodování o prohlášení věcí za kulturní památky za rozpornou
s čl. 11 odst. 1 a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě ve spojení s čl. 4 odst.
4 Listiny, jakož i s čl. 2 odst. 3 Ústavy a s čl. 2 odst. 2 Listiny.
Pro uvedené Ústavní soud dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů
ustanovení § 44 zákona č. 20/1987 Sb., v části vyjádřené výrazem "3," zrušil.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v.r.