Sdílení poznámky:
Obsah
Typ obsahu
278/2004 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 9. března 2004 v plénu o návrhu
Okresního soudu v Příbrami na zrušení "Části druhé" zákona č.
229/2001 Sb., nazvané "Změna občanského zákoníku čl. II",
takto:
Část druhá zákona č. 229/2001 Sb., nazvaná "Změna občanského
zákoníku čl. II", se zrušuje dnem 31. prosince 2004.
Odůvodnění
Okresní soud v Příbrami podal návrh na zrušení části druhé
zákona č. 229/2001 Sb. (čl. II.), kterým se mění zákon č.
219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování
v právních vztazích ve znění zákona č. 492/2000 Sb., pro rozpor
s Ústavou České republiky (dále jen "Ústava").
Učinil tak v souvislosti s rozhodováním o žalobě družstva
J (dále jen "žalobce"), proti žalované České republice, zastoupené
Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem
v Praze 2, Rašínovo nábřeží 42, o určení vlastnického práva ke
stavební parcele č. 99 - zastavěné ploše o výměře 361 m2 v obci
i k. ú. J., vedeném u Okresního soudu v Příbrami pod sp. zn. 7
C 139/2001.
Podstatou uvedeného sporu je skutečnost, že žalobce, jako
vlastník budovy čp. 26 (prodejny smíšeného zboží) v obci J. se
cítí být zároveň vlastníkem shora označeného stavebního pozemku,
který se částečně nachází pod uvedenou budovou. Jako vlastník
tohoto pozemku je na listu vlastnictví č. 98, vedeném pro obec
i k. ú. J., zapsána Česká republika s právem trvalého užívání ve
prospěch žalobce. Žalobce se domáhá určení vlastnického práva
k uvedenému pozemku, protože zastává názor, že se stal jeho
vlastníkem podle zákona č. 103/2000 Sb. - konkrétně podle § 879c
odst. 1 občanského zákoníku (dále jen "ObčZ"). Podle tohoto
ustanovení právo trvalého užívání pozemku, podle § 70
hospodářského zákoníku, zastavěného budovou nebo stavbou ve
vlastnictví osoby, v jejíž prospěch bylo zřízeno a které trvá ke
dni nabytí účinnosti tohoto zákona (tj. k datu 1.7.2000), se mění
uplynutím jednoho roku od účinnosti zákona na vlastnictví
právnické osoby, v jejíž prospěch bylo zřízeno. Vzhledem k tomu,
že žalobce požádal podle § 879c odst. 4 ObčZ, ve lhůtě zde
stanovené, stát o změnu práva hospodaření na právo vlastnické,
došlo ke změně jeho práva trvalého užívání pozemku na vlastnické
právo. Na tom nic nemění ani skutečnost, že § 879c ObčZ byl zrušen
částí druhou, čl. II. zákona č. 229/2001 Sb., protože toto
ustanovení je normou retroaktivní, k níž nelze přihlížet.
Okresní soud v Příbrami (dále jen "navrhovatel") se ztotožnil
s právním názorem žalobce a doplnil, že dnem 1.7.2000 bylo dáno
subjektům, uvedeným v § 879c ObčZ, právo žádat o přeměnu užívacího
vztahu na vlastnictví a toto právo trvalo až do 30.6.2001 včetně.
Tím, že s účinností od 30.6.2001 bylo uvedené ustanovení zrušeno
částí druhou čl. II. zákona č. 229/2001 Sb., sice nedošlo
k odejmutí vlastnického práva zmíněným subjektům (to by vzniklo až
od 1.7.2001), ale se zpětnou platností jim bylo odňato právo žádat
o přeměnu užívacího práva na právo vlastnické. Přitom je jednalo
o právo již nabyté ve smyslu ustanovení čl. l Ústavy České
republiky. Tuto změnu zákonodárce provedl, podle názoru
navrhovatele, ústavně nepřípustnou formou tzv. retroaktivity, což
je v rozporu s čl. 1 Ústavy ČR. Všechny subjekty splňující
podmínky § 879c ObčZ byly zrušením tohoto ustanovení znevýhodněny,
protože jim bylo odňato právo již jednou zákonem přiznané, tj.
právo na vznik práva vlastnického. Zrušením části druhé čl. II.
zákona č. 229/2001 Sb. nebude upřeno právo jiných subjektů
(zejména fyzických osob, na něž byly převedeny byty a nebytové
prostory podle zákona č. 72/1994 Sb.) na vznik vlastnického práva
k pozemku pod stavbou či domem v jejich vlastnictví podle § 60a
a násl. zákona č. 229/2001 Sb. Naopak se obnoví pouze stav
založený ustanovením § 879c ObčZ a podle § 879d a 879e téhož
zákona.
Ústavní soud nejprve posoudil formální náležitosti podaného
návrhu. Návrh byl podán Okresním soudem v Příbrami v souvislosti
s jeho rozhodovací činnosti ve věci žalobce proti žalované České
republice, o určení vlastnického práva k pozemku. Při řešení věci
má být použito zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky
a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona č.
492/2000 Sb., a zákona č. 229/2001 Sb. Návrh byl tedy podán
oprávněným navrhovatelem a splňuje podmínky článku 95 odst. 2
Ústavy České republiky a § 64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon
o Ústavním soudu"). Návrh splňuje rovněž podmínky přípustnosti
podle § 66 zákona o Ústavním soudu.
V souladu s ustanovením § 69 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
si Ústavní soud vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu
Parlamentu České republiky.
Podle vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR bylo
úmyslem zákonodárce při přijetí zákona č. 229/2001 Sb. odstranit
výkladové problémy, které se v praxi vyskytovaly při aplikaci §
879c ObčZ. Jednalo se zejména o otázky, zda do vlastnictví přejde
pozemek tak, jak je evidován pod parcelním číslem v katastru
nemovitostí, či o nejasnosti u pozemků, k nimž 1.1.2001 vzniklo
právo věcného břemene podle § 21 odst. 5 a 7 zákona o vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo o otázku zvýhodnění jen některých subjektů
v rámci skupiny právnických osob, které k 1.7.2000 užívaly pozemky
ve vlastnictví státu a nesrovnalosti, spočívající v nevyloučení
přechodu vlastnictví k celému pozemku, ačkoli s provozem stavby
souvisí např. jen velmi malá část. Přijetím zákona č. 229/2001 Sb.
bylo umožněno relativně širokému okruhu subjektů využít
zvýhodňující způsob získání pozemků do vlastnictví formou
obligatorního uzavření darovací smlouvy ze strany státu. Předmětem
darování jsou tak jednotně ty pozemky státu, které tvoří funkční
celek s vyjmenovanými objekty. Jedná se o vymezení širší než podle
§ 879c ObčZ. Vlastnické právo k pozemku by, podle § 879c ObčZ,
vzniklo až dnem 1. července 2001, takže zrušením uvedeného
ustanovení vlastnické právo odňato nebylo.
V otázce retroaktivity odkázala Poslanecká sněmovna zejména
na nález Ústavního soudu ČR ze dne 4. 2. 1997, vyhlášený pod č.
63/1997 Sb., a nález ze dne 13. 3. 2001 vyhlášený pod č. 128/2001 Sb. Zákonodárce byl veden snahou o spravedlivé a vyrovnané řešení,
poskytující vyšší míru právní jistoty širšímu okruhu subjektů.
Právní účinky napadeného ustanovení lze proto charakterizovat
pouze jako nepravou retroaktivitu. Ustanovení právních předpisů
mající tento charakter nejsou v rozporu s principy právního státu.
Zákon č. 229/2001 Sb. byl zákonodárným sborem schválen dne 14. 6.
2001 v přesvědčení, že je v souladu s ústavním pořádkem a právním
řádem České republiky, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli
a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření uvedl, že
návrh napadeného zákona mu byl Poslaneckou sněmovnou postoupen dne
28. května 2001. Senát projednal návrh zákona dne 14. června 2001
a za přítomnosti 53 senátorů a senátorek návrh zákona schválil 29
hlasy pro, 14 hlasů bylo proti. V diskusi zazněly hlasy, že
zrušení § 879c a násl. ObčZ těsně před uplynutím uvedené jednoleté
lhůty může vést k polemice o právní jistotě, důvěře v právo
a o retroaktivitě. Nakonec převážil názor, že vlastnické právo
dosud nepřešlo a Senát se vyslovil pro schválení zákona.
Pokud jde o retroaktivitu zmíněného ustanovení, je ve
vyjádření Senátu uvedeno, že ustanovení části druhé, čl. II.
zákona č. 229/2001 Sb., nespojuje žádné právní účinky s jakoukoli
právní skutečností, která nastala před jeho účinností. Ke dni
účinnosti tohoto zákona, tj. k 30. červnu 2001, žádné osobě
nevzniklo subjektivní právo, resp. právo vlastnické. Proto
zrušením § 879c nedošlo, a ani nemohlo dojít, k zásahu do tzv.
nabytých práv. Nabytí vlastnického práva bylo, podle § 879c ObčZ,
podmíněno jak podáním žádosti příslušnému státnímu orgánu, tak
i uplynutím času. Druhá podmínka, tj. uplynutí času, nebyla
v době nabytí účinnosti zákona č. 229/2001 Sb. splněna, i když jen
o jediný den. To vyplývá z ustanovení § 122 odst. 2 ObčZ, podle
kterého konec lhůty určené podle let připadá na den, který se
pojmenováním nebo číslem shoduje se dnem, na který připadá
událost, od níž lhůta počíná, v konkrétním případě tedy na l.
červenec 2001.
V této souvislosti Senát poukázal na skutečnost, že
ustanovení § 879c a násl ObčZ, byť je označeno jako přechodné, je
ve smyslu nálezů Ústavního soudu č. 43/2001 Sb. a č. 128/2001 Sb.
ustanovením inkorporovaným do občanského zákoníku a za takové lze
považovat i jeho zrušení. Jen stěží lze proto uznat samostatnou
existenci ustanovení části druhé zákona č. 229/2001 Sb., neboť
zrušení § 879c a násl. ObčZ se stalo součástí občanského zákoníku.
Z judikatury Ústavního soudu obecně vyplývá, že zrušením určitého
ustanovení nálezem Ústavního soudu, nemůže dojít k "obživnutí"
ustanovení ve znění platném v den před vyhlášením zrušeného
ustanovení ve Sbírce zákonů. V této souvislosti vzniká otázka, zda
z formálně procesních důvodů je možný návrh, na základě kterého by
měl Ústavní soud "zrušit" "zrušovací ustanovení". Jde totiž
o negaci negace, jejíž výsledek by mohl vést "k pozitivu", tedy
k obnově předchozí úpravy, což by však nemělo být možné s ohledem
na výše uvedené.
Senát ve svém vyjádření poukázal na skutečnost, že Ústavní
soud rozhoduje podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České
republiky o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení,
jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. Výsledkem jeho rozhodnutí
je vakuum, resp. prostor pro eventuální rozhodování moci
zákonodárné, a nikoli pozitivní právní úprava. Je vhodné vzít též
v úvahu, že zákonodárce svůj záměr, jak naložit s majetkem státu
po zrušení § 879c a násl. ObčZ, již vyjádřil novelou zákona
o majetku státu vložením § 60a a § 60b a ustanovením bodu č. 1c
čl. IV. zákona č. 229/2001 Sb.
Ústavní soud podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR
rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení,
jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem. V tomto řízení Ústavní soud
posuzuje obsah zákona nebo jiného právního předpisu z hlediska
jejich souladu s ústavními zákony a zjišťuje, zda byly přijaty
a vydány v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence
a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu). Proto se Ústavní soud nejprve zabýval otázkou, zda zákon,
ohledně jehož části navrhovatel namítá protiústavnost, byl přijat
a schválen za podmínek uvedených v § 68 odst. 2 zákona o Ústavním
soudu.
Ze zprávy o průběhu 36. schůze Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky ze dne 25. května 2001 Ústavní soud zjistil, že
Poslanecká sněmovna uvedeného dne schválila usnesení, jímž
vyslovila souhlas s návrhem poslanců Zdeňky Horníkové a dalších na
vydání zákona, kterým se mění zákon č. 219/2000 Sb., o majetku ČR
a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění zákona 492/2000 Sb., a některé další zákony, podle sněmovního tisku 828, ve znění
schválených pozměňovacích návrhů. V hlasování pořadové číslo 491,
z přítomných 171 poslanců pro hlasovalo 168 poslanců, proti nikdo.
Ze sdělení Senátu vyplývá, že návrh zákona mu byl doručen dne
28.5.2001 a Senátem schválen 14. 6. 2001.
Prezidentu republiky byl zákon doručen k podepsání dne
15.6.2001. Prezident zákon podepsal dne 26.6.2001. Schválený zákon
byl doručen k podpisu premiérovi dne 26.6.2001 a vyhlášen dne
29.6.2001 ve Sbírce zákonů, částce 85, pod číslem 229/2001 Sb.,
s účinností dnem 30. června 2001. Je tedy prokázáno, že napadený
zákon byl přijat a vydán v mezích Ústavou České republiky
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Po tomto úvodním zjištění přistoupil Ústavní soud
k posouzení obsahu napadeného ustanovení části druhé, čl. II.
zákona č. 229/2001 Sb., z hlediska jeho souladu či rozporu
s ústavním pořádkem České republiky a dospěl k závěru, že návrh je
důvodný.
Navrhovatelem napadené ustanovení zní takto: "V zákoně č.
40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění zákona č. 58/1969 Sb.,
zákona č. 131/1982 Sb., zákona č. 94/1988 Sb., zákona č. 188/1988 Sb., zákona č. 87/1990 Sb., zákona č. 105/1990 Sb., zákona č.
116/1990 Sb., zákona č. 87/1991 Sb., zákona č. 509/1991 Sb.,
zákona č. 264/1992 Sb., zákona č. 267/1994 Sb., zákona č.
104/1995 Sb., zákona č. 118/1995 Sb., zákona č. 89/1996 Sb.,
zákona č. 94/1996 Sb., zákona č. 227/1997 Sb., zákona č. 91/1998 Sb., zákona č. 165/1998 Sb., zákona č. 159/1999 Sb., zákona č.
363/1999 Sb., zákona č. 27/2000 Sb., zákona č. 103/2000 Sb.,
zákona č. 227/2000 Sb. a zákona č. 367/2000 Sb., se § 879c, §
879d a § 879e včetně označení hlav a nadpisů zrušují."
Ustanovení § 879c bylo do občanského zákoníku začleněno
článkem VII. částí pátou (změna občanského zákoníku) zákona č.
103/2000 Sb., ze dne 4. dubna 2000, a ustanovení § 879d a § 879e
se do občanského zákoníku dostala jeho novelou, provedenou zákonem
č. 367/2000 Sb. ze dne 14.9.2000. Ustanovení § 879c bylo součástí
občanského zákoníku od 1. července 2000 (tj. ode dne účinnosti
zákona č. 103/2000 Sb.) do 30. června 2001, tj. do data účinnosti
zákona č. 229/2001 Sb.
Stručně vyjádřeno, z textu občanského zákoníku byla tímto
odstraněna ustanovení § 879c, § 879d a § 879e. Pro lepší pochopení
problému se jeví jako žádoucí ocitovat přesná znění zrušených
§ 879c až § 879e ObčZ, od kterých se problém odvíjí:
§ 879c
(1) Právo trvalého užívání pozemku podle § 70 zákona č.
109/1964 Sb., hospodářský zákoník, zastavěného budovou nebo
stavbou ve vlastnictví osoby, v jejíž prospěch bylo právo trvalého
užívání zřízeno, a pozemku na něj navazujícího, jestliže takový
pozemek souvisí s provozem této budovy nebo stavby, které trvá ke
dni nabytí účinnosti tohoto zákona, se mění uplynutím jednoho roku
ode dne účinnosti tohoto zákona na vlastnictví právnické osoby,
v jejíž prospěch bylo toto právo zřízeno.
(2) Ustanovení odstavce 1 se vztahuje obdobně i na právo
výpůjčky nebo nájmu, kterými bylo nahrazeno právo trvalého užívání
pozemku, pokud bylo zřízeno ve prospěch bytového družstva nebo ve
prospěch toho, komu byl převeden byt nebo nebytový prostor do
vlastnictví podle § 23 zákona o vlastnictví bytů.
(3) Bylo-li právo trvalého užívání zřízeno k jednomu pozemku
společně více osobám, stávají se podle odstavce 1 tyto osoby
spoluvlastníky se stejnými podíly.
(4) Pokud právnická osoba, v jejíž prospěch bylo toto právo
zřízeno, nepožádá stát o změnu tohoto práva na vlastnictví ve
lhůtě jednoho roku ode dne účinnosti tohoto zákona, ke změně práva
podle odstavce 1nebo 2 na vlastnictví nedojde a právo trvalého
užívání zaniká uplynutím lhůty jednoho roku ode dne účinnosti
tohoto zákona."
§ 879d
Osobou, v jejíž prospěch bylo právo trvalého užívání
zřízeno, se pro účely § 879c rozumí i bytové družstvo občanů, nebo
sdružení občanů, které vzniklo anebo se považuje za vzniklé podle
zákona č. 83/1990 Sb. o sdružování občanů, ve znění pozdějších
předpisů, pokud na takovéto bytové družstvo, popřípadě sdružení
občanů, přešlo právo trvalého užívání uvedené v § 879c odst. l.
§ 879e
Ustanovení § 879c odst. 1 se vztahuje obdobně i na právo
výpůjčky nebo nájmu podle § 879c odst. 2, zřízené nejpozději do
31. prosince 2000 ve prospěch toho, komu byl převeden byt nebo
nebytový prostor do vlastnictví podle § 23 zákona o vlastnictví
bytů. Změna takového práva výpůjčky nebo nájmu na vlastnictví
nastává dnem 1. července 2001.
Argumentace navrhovatele spočívá v tom, že ustanovení § 879c
ObčZ přiznalo subjektům zde uvedeným právo žádat o přeměnu
užívacího vztahu na právo vlastnické a toto právo, jako již
nabyté, jim bylo napadeným ustanovením zákona č. 229/2001 Sb.
odňato. Stalo se tak, podle stěžovatele, nepřípustnou formou
retroaktivity, což je v rozporu s článkem 1 Ústavy ČR.
Otázkami retroaktivity se Ústavní soud zabýval v celé řadě
svých nálezů. Snad nejobsáhleji se touto problematikou zabýval
v nálezu č. 63/1997 Sb., na jehož odůvodnění lze v této
souvislosti odkázat. Ústavní soud zde mj. vyjádřil postulát, že
k základním principům, vymezujícím kategorii právního státu, patří
princip ochrany důvěry občanů v právo, a s tím související princip
zákazu zpětné účinnosti právních norem. Zákaz retroaktivity
právních norem pro oblast práva trestního je výslovně upraven
v čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod, jeho působení
pro další odvětví práva nutno dovodit z čl. 1 Ústavy České
republiky. Právní normu lze považovat za retroaktivní tehdy,
jestliže stanoví právní následky pro takové skutkové podmínky,
k jejichž vzniku došlo ještě před datem účinnosti této normy.
V daném případě lze za tyto skutkové podmínky považovat ty,
které § 879c ObčZ stanovil pro přechod vlastnického práva
k 1.7.2001. Nabytí vlastnického práva podle § 879c ObčZ bylo
vázáno na splnění dvou podmínek (§ 879c odst.1, 4). První
podmínkou bylo podání žádosti k příslušnému státnímu orgánu
a druhou bylo uplynutí času, tj. lhůty jednoho roku ode dne
účinnosti zákona č. 103/2000 Sb., tj. od 1. července 2000. Tato
lhůta by se naplnila dne 1. července 2001. K tomu však nedošlo,
protože splnění této druhé podmínky bylo vyloučeno částí druhou,
čl. II., zákona č. 229/2001 Sb. vyhlášeného dne 29. 6. 2001 ve
Sbírce zákonů, v částce 85, s účinností dnem 30. června 2001,
rušící mj. i celý § 879c ObčZ. Zákonodárce tedy stihl vyloučit
právní následky, předvídané v § 879c ObčZ pro případ doběhnutí
lhůty jednoho roku, ještě před koncem této lhůty. Jednalo se
o postup, který však žádnému ze subjektů, kterému svědčilo
dobrodiní § 879c ObčZ, vlastnické právo neodejmul, protože k jeho
vzniku nedošlo. Právo na vydání pozemku do vlastnictví, které bylo
založeno ustanovením § 879c a násl. ObčZ dnem 1. července 2000, by
vzniklo až dnem 1. července 2001. Zrušením uvedených ustanovení
občanského zákoníku napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb.
tedy vlastnické právo odňato nebylo.
Ve sporu, který řeší Okresní soud v Příbrami, bylo zjištěno,
že žalobce příslušnou žádost podal. Splnil tedy první podmínku,
ale nebylo mu dopřáno splnit podmínku druhou, protože zákon č.
229/2001 Sb. mu částí druhou, čl. II., účinnou od 30. 6. 2001,
její splnění neumožnil. V tomto kontextu je nutno uzavřít, že
vlastní podání žádosti ve smyslu § 879c odst. 4 ObčZ, ve lhůtě zde
stanovené, žalobci vlastnické právo nezaložilo. Ústavní soud tedy
napadené ustanovení zákona za retroaktivní nepovažuje.
Ze skutečností uvedených shora ovšem vyplývá, že v době od
účinnosti zákona č. 103/2000 Sb. (tj. od 1. července 2000) vzniklo
všem subjektům, které splňovaly podmínky § 879c, který byl
uvedeným zákonem včleněn do občanského zákoníku, a postupovaly
v souladu s ním, legitimní očekávání spočívající v tom, že se
uplynutím jednoho roku, tj. od 1. července 2001, stanou vlastníky
pozemků spadajících do režimu § 879c až § 879e ObčZ. Zmíněný
postup zákonodárce do tohoto legitimního očekávání zasáhl pouhý
jeden den před uplynutím lhůty, ve které by k nabytí vlastnického
práva došlo. Znamená to, že subjekty, které jednaly v důvěře
v podmínky státem předem stanovené, byly pouhý den před uplynutím
zmíněné lhůty konfrontovány s naprosto rozdílným postupem státu.
V této souvislosti Ústavní soud odkazuje na judikaturu
Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku (dále též ESLP),
týkající se aplikace článku 1, Dodatkového protokolu č. 1
k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle tohoto
článku: "Každá fyzická nebo právnická osoba má právo pokojně
užívat svůj majetek. Nikdo nemůže být zbaven svého majetku,
s výjimkou veřejného zájmu a za podmínek, které stanoví zákon
a obecné zásady mezinárodního práva. Předchozí ustanovení nebrání
právu států přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby
upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily
placení daní a jiných poplatků nebo pokut."
Pojem "majetek" obsažený v první části článku 1, Protokolu č.
1, má autonomní rozsah, který není omezen na vlastnictví hmotného
jmění, a nezávisí na formální kvalifikaci vnitrostátního práva.
(viz rozhodnutí ESLP ve věci J. Broniowski proti Polsku, z. r.
2002). Může zahrnovat jak "existující majetek", tak majetkové
hodnoty, včetně pohledávek, na jejichž základě stěžovatel může
tvrdit, že má přinejmenším "legitimní očekávání" (ésperance
légitime/legitimate expectation) dosáhnout účinného užívání
vlastnického práva (viz věc Gratzinger a Gratzingerová proti České
republice z r. 2002 nebo věc Zvolský a Zvolská proti České
republice z r. 2001).
Předmětem ochrany podle zmíněného článku je tedy nejen
nabytý, tj. existující majetek, ale také legitimní očekávání
nabytí takového majetku. Je nesporné, že v takovémto legitimním
očekávání byly všechny subjekty, řídící se režimem § 879c ObčZ, až
do 30.6.2001. K nabytí majetku nedošlo jen v důsledku svévolného
postupu zákonodárce, který změnil pravidla den před uplynutím
zmíněné jednoroční lhůty.
Zde se jeví užitečné poukázat na specifika vývoje
vlastnického práva k pozemkům v bývalém Československu po roce
1948. Stát ve snaze dosáhnout zespolečenštění půdy postupně
vytvářel různé "užívací instituty" k pozemkům, které měly vytěsnit
soukromé vlastnictví, ideologicky považované za historicky
překonané. U pozemků ve vlastnictví státu byly těmito užívacími
instituty zejména "prozatímní správa národního majetku", "právo
hospodaření s národním majetkem", označované také jako "správa
národního majetku", "právo trvalého užívání nemovitého národního
majetku" či "právo osobního užívání pozemku".
Prozatímní správa národního majetku se řídila vyhláškou č.
61/1986 Sb. Právo hospodaření s národním majetkem, či jeho správu,
upravovala ustanovení § 63 a násl. zákona č. 109/1964 Sb.
(hospodářský zákoník) a prováděcí vyhláška k tomuto zákonu č.
119/1988 Sb.
Právo trvalého užívání nemovitého národního majetku upravoval
rovněž hospodářský zákoník v § 70 odst. 1, podle kterého mohly být
části národního majetku bezplatně odevzdány do trvalého užívání
jiným organizacím než státním, zejména družstevním nebo občanským
sdružením. Právo osobního užívání pozemků bylo upraveno v § 198
a násl. zákona č. 40/1964 Sb., tj. ObčZ.
Přesto, že se tyto instituty nazývaly užívacími, v podstatě
se jednalo o instituty odpovídající vlastnickému právu, či
vlastnické právo nahrazující. To platí zejména o "právu trvalého
užívání nemovitého národního majetku" a o "právu osobního užívání
pozemku". Toho si byl vědom i zákonodárce, protože jedním z jeho
prvních kroků při obnově klasických vlastnických institutů byla
novelizace občanského zákoníku, provedená zákonem č. 509/1991 Sb.,
jíž dosavadní právo osobního užívání pozemku bylo transformováno
na vlastnictví fyzické osoby (§ 872 ObčZ).
V oblasti práva trvalého užívání nemovitého národního majetku
podle § 70 hospodářského zákoníku byl vývoj poněkud složitější
a trval podstatně déle. Ohledně tohoto majetku stanovil § 876
odst.1 ObčZ, který přinesla rovněž jeho novela provedená zákonem
č. 509/1991 Sb., že vztahy trvalého užívání podle § 70 zákona č.
109/1964 Sb., hospodářského zákoníku, se posuzují podle
dosavadních předpisů až do doby vydání zvláštního zákona.
I zde zákonodárce přinesl možnost transformace tohoto práva
na právo vlastnické zákonem č. 103/2000 Sb., v části páté, jíž
změnil občanský zákoník tím, že do něj včlenil i ustanovení §
879c. K dalšímu upřesnění pak přispěl zákon č. 367/2000 Sb., který
včlenil do občanského zákoníku dvě nová ustanovení, tj. § 879d
a § 879e, s účinností od 1.1.2001.
Jak už bylo výše konstatováno, právo na vydání pozemku do
vlastnictví, které bylo založeno ustanovením § 879c a násl. ObčZ,
by vzniklo až od 1. července 2001. Zrušením uvedených ustanovení
občanského zákoníku napadenou částí druhou zákona č. 229/2001 Sb.
vlastnické právo odňato nebylo, o zbavení majetku se tedy
nejednalo. Na druhé straně subjekty, kterým svědčilo dobrodiní
§ 879c ObčZ, žily až do 30. 6. 2001 v legitimním očekávání, že se
následující den stanou bezúplatně vlastníky dotčených pozemků.
Toto očekávání bylo tedy reálné, zcela legitimní a velmi silné,
což mj. podporuje i výše uvedený přehled o transformaci některých
užívacích vztahů k pozemkům na vztahy vlastnické.
Na základě shora uvedených úvah Ústavní soud uzavírá, že
zmíněný postup zákonodárce byl zásahem do legitimního očekávání
shora uvedených subjektů, ve smyslu článku 1, Dodatkového
protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod.
Za této podmínky, tj. došlo-li k zásahu, je nutno zkoumat,
zdali byl tento zásah podmíněn existencí veřejného zájmu. Jakékoli
zasahování do užívání práva nebo svobody přiznaných úmluvou, musí
totiž sledovat legitimní cíl. Princip spravedlivé rovnováhy, který
je čl. 1 Protokolu č. 1 vlastní, předpokládá existenci obecného
zájmu (viz věc Beyler proti Itálii z r. 2000).
Podle vyjádření Poslanecké sněmovny bylo cílem přijetí zákona
č. 229/2001 Sb. odstranit výkladové problémy, které se v praxi
vyskytovaly při aplikaci § 879c ObčZ. Jednalo se zejména o otázky,
zda do vlastnictví přejde pozemek tak, jak je evidován pod
parcelním číslem v katastru nemovitostí, či o nejasnosti
u pozemků, k nimž 1.1.2001 vzniklo právo věcného břemene podle §
21 odst. 5 a 7 zákona o vlastnictví bytů. Rovněž se jednalo
o zvýhodnění některých subjektů v rámci skupiny právnických osob,
které k 1.7.2000 užívaly pozemky ve vlastnictví státu
a nesrovnalosti, spočívající v nevyloučení přechodu vlastnictví
k celému pozemku, ačkoli s provozem stavby souvisí např. jen velmi
malá část. V průběhu zmíněné roční lhůty si zákonodárce uvědomil
některé problémy spojené s převodem pozemků podle § 879c ObčZ
a celé řešení problematiky transformace pozemků v trvalém užívání
právnickými osobami včlenil do zákona o majetku České republiky
jeho novelou, provedenou zákonem č. 229/2001 Sb. To také vyplývá
z důvodové zprávy k části druhé (změna občanského zákoníku) zákona
č. 229/2001 Sb., podle níž bylo cílem dosavadní úpravu, jejíž
účinky nastanou až dnem 1. července 2001, zrušit a bezplatný
převod pozemků řešit komplexně v novele zákona č. 219/2000 Sb.,
o majetku České republiky a státu a jejím vystupování v právních
vztazích.
Zákon č. 229/2001 Sb. však "komplexně bezplatný převod
pozemků" řešil tak, že jedné skupině vybraných subjektů bezúplatné
získání pozemků umožnil, jiným skupinám toto získání podstatně
ztížil. Tento zákon je, podle svého označení, novelou zákona
o majetku České republiky č. 219/2000 Sb. Ve skutečnosti upravuje
především získávání pozemků z vlastnictví státu do vlastnictví
bytových družstev, vlastníků rodinných domů, vlastníků bytů,
garáží a nebytových prostor v domech, stojí-li tyto objekty na
státních pozemcích.
Zatímco ustanovení § 879c ObčZ umožňovalo nabytí vlastnického
práva všem nestátním právnickým osobám, které měly státní pozemky
v trvalém užívání podle § 70 hospodářského zákoníku, zákonem č.
229/200l Sb. bylo toto nabytí zachováno jen subjektům uvedeným
v předchozím odstavci shora. Zbývající subjekty, tj. zejména
spotřební či výrobní družstva a občanská sdružení, zrušením §
879c ObčZ tuto možnost ztratily a jejich právní postavení ve
vztahu k jimi užívaným pozemkům bylo značně oslabeno. Zatímco za
účinnosti § 879c byly všechny subjekty užívající pozemky v režimu
§ 70 hospodářského zákoníku v rovném postavení, změna, kterou
přinesl zákon č. 229/2001 Sb., způsobila jejich zásadní nerovnost.
Zákon č. 229/2001 Sb. totiž v části čtvrté (přechodná
ustanovení) v čl. IV. v odst. 1 a 2 stanovil, že dosavadní vztahy
trvalého užívání podle § 70 hospodářského zákoníku, které se
nezměnily na výpůjčku podle § 59 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb.,
o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích,
se dnem nabytí účinnosti tohoto zákona mění na výpůjčku na dobu
určitou v trvání do 1. ledna 2004 včetně.
Tato výpůjčka je sice podle úpravy smlouvy o výpůjčce
v § 659 a násl. ObčZ bezplatná, ale jen na časově vymezenou dobu,
tj. do 1. ledna 2004, jak uvedeno shora. Možnost získat pozemek
bezplatně do vlastnictví mají tyto subjekty postupem podle § 59
odst. 2 zákona č. 219/2000 Sb., ale jen tehdy, pokud budou splněny
podmínky § 22 odst. 2 téhož zákona, podle kterého bezúplatně lze
převést věc pouze ve veřejném zájmu, nebo je-li bezúplatný převod
hospodárnější než jiný způsob naložení s věcí, nebo stanoví-li tak
zvláštní předpis.
Přijetím zákona č. 229/2001 Sb. se tedy podstatně zhoršilo
postavení subjektů, nacházejících se v legitimním očekávání podle
§ 879c Obč.Z, jak poukázáno shora. Nejenže vlastnické právo
nezískaly, ale z režimu trvalého užívání se dostaly do režimu
dočasné výpůjčky a možnost bezúplatného získání pozemku se jim
podstatně ztížila tím, že je vázána zejména na veřejný zájem,
který však není dostatečně definován.
Z konstantní judikatury Ústavního soudu sice vyplývá, že je
věcí státu, aby rozhodl, že jedné skupině poskytne méně výhod než
jiné, nesmí však postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí
vyplývat, že tak činí ve veřejném zájmu, a nikoli např. proto, aby
zakryl nedostatky ve správě věcí veřejných. (viz nález sp. zn. Pl.
ÚS 17/99, publikovaný pod č. 3/2000 Sb.). Nakonec i samo vyjádření
Poslanecké sněmovny potvrzuje, že cílem novely bylo mj. řešení
výkladových problémů souvisejících s budoucí aplikací § 879c ObčZ,
přijatého tehdy před necelým rokem.
Napadená novela tedy změnila rovnost dotčených subjektů,
která trvala až do 30.6.2001, v nerovnost mezi jednotlivými
skupinami těchto subjektů. Tato nerovnost neodpovídá, podle závěru
Ústavního soudu, žádnému veřejnému zájmu. Zájem na zvýhodnění
jedné skupiny subjektů a současné znevýhodnění skupiny druhé, za
situace, kdy všechny subjekty stály na stejné startovací čáře
stanovené ustanovením § 879c ObčZ, takovýmto veřejným zájmem být
nemůže. Takto zaváděnou nerovnost, o níž nelze konstatovat, že by
odpovídala veřejnému zájmu, hodnotí Ústavní soud jako porušení čl.
1 Listiny základních práv a svobod, vyjadřujícího zásadu rovnosti
v právech.
Ve věci Beyler proti Itálii z r. 2000 ESLP, u zasahování do
práva na pokojné užívání majetku podle čl. 1 Dodatkového protokolu
č. 1 mj. vyslovil, že: "Aby bylo slučitelné se všeobecnou normou,
uvedenou v první větě čl. 1, musí takové zasahování zajistit
"spravedlivou rovnováhu" mezi požadavky obecného zájmu
společenství a imperativy ochrany základních práv jednotlivce.
Navíc nutnost posoudit otázky spravedlivé rovnováhy nastupuje
pouze tehdy, když se ukáže, že inkriminované zasahování
respektovalo princip zákonnosti a nebylo svévolné".
V téže věci ESLP připomněl, že zákonnost představuje základní
podmínku slučitelnosti opatření, kterým dochází k zasahování,
s článkem 1 Protokolu č. 1. Ten totiž požaduje, aby zasahování
státního orgánu do práva na užívání majetku bylo zákonné. Princip
zákonnosti také znamená existenci dostatečně přístupných, přesných
a předvídatelných norem vnitrostátního práva (viz věc Heinrich
proti Francii 1994).
Ve světle shora uvedených principů, jimiž se řídí judikatura
ESLP, dospěl Ústavní soud k přesvědčení, že ustanovení zákona
229/2001 Sb., která jsou navržena ke zrušení, neodpovídají shora
uvedeným kritériím zákonnosti, zejména principu předvídatelnosti.
Zásah zákonodárce vykazuje silné znaky svévole. Takový postup
narušuje důvěru v právo, která je jedním ze základních atributů
právního státu. Postup zákonodárce neodpovídal základním principům
právního státu, mezi které patří zásada předvídatelnosti zákona,
jeho srozumitelnosti a zásada jeho vnitřní bezrozpornosti.
Podle závěru Ústavního soudu tedy došlo, shora popsaným
postupem zákonodárce, k porušení článku 1, Dodatkového protokolu
č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Dotčené
subjekty totiž, v souladu s právní úpravou zakotvenou v § 879c
ObčZ, od 1. července 2000 až do 30. června 2001 předpokládaly, že
jim nazítří, tj. 1. července 2001, vznikne vlastnické právo
k pozemkům, které až dosud trvale užívaly. Den před uplynutím
zmíněné roční doby však novela zákona přinesla zcela odlišné
řešení, jak poukázáno shora.
Novela občanského zákoníku provedená částí druhou čl. II.
zákona č. 229/2001 Sb., jak je popsáno shora, porušila rovněž
jeden ze základních principů právního státu, a to princip právní
jistoty a důvěry v právo, jak vyplývá z čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR.
Tím, že zákonodárce změnil pravidla prakticky den před uplynutím
lhůty stanovené pro nabytí práva, rezignoval na svou morální
povinnost jít příkladem v respektování práva.
Po zvážení všech uvedených důvodů Ústavní soud návrhu vyhověl
a napadené zákonné ustanovení zrušil podle § 70 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, pro rozpor s článkem 1 Dodatkového
protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod, s článkem 1 odst. 1 Ústavy ČR a s článkem 1 Listiny
základních práv a svobod.
V řízení o kontrole norem vystupuje Ústavní soud jako tzv.
negativní zákonodárce, oprávněný v případě vyhovění návrhu
napadený právní předpis toliko derogovat. (viz nález sp. zn. Pl.
ÚS 21/01 - publikovaný pod č. 95/2002 Sb.). Proto také zrušením
napadeného předpisu může dojít výhradně k jeho "vyřazení"
z právního řádu České republiky, a nikoliv k faktickému
konstituování nové úpravy formou "ožívání" předpisu již dříve
zrušeného.
V konkrétním případě se ovšem jedná o zrušení derogačního
ustanovení zákona č. 229/2001 Sb. V této souvislosti Ústavní soud
poukazuje na svůj nález sp. zn Pl. ÚS 5/1994 - publikovaný pod č.
8/1995 Sb. V uvedeném nálezu Ústavní soud zrušil bod 198 zákona č.
292/1993 Sb., kterým byl změněn a doplněn zákon č. 141/1961 Sb.,
o trestním řízení soudním (trestní řád). Bod 198 uvedeného zákona
vypustil z trestního řádu ustanovení § 324, který upravoval
rozhodování o změně způsobu výkonu trestu. Zmíněná derogace
derogačního ustanovení bodu 198 zákona č. 292/1993 Sb. měla za
následek "rehabilitaci" ustanovení § 324 trestního řádu, které je
jeho součástí až do těchto dnů. Lze tedy přisvědčit názoru
navrhovatele, že zrušením části druhé čl. II. zákona č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanoveními § 879c, § 879d a § 879e
ObčZ.
Tato skutečnost by ovšem měla za následek vznik značné právní
nejistoty nejenom v právech subjektů, na které se vztahoval režim
§ 879c až § 879e ObčZ, ale i u práv třetích osob. Proto Ústavní
soud odložil účinnost zrušení napadeného ustanovení zákona č.
229/2001 Sb. do 31.12.2004, aby tak poskytl Parlamentu České
republiky dostatečně dlouhou dobu k přijetí přiměřené právní
úpravy.
Předseda Ústavního soudu
JUDr. Rychetský v.r.