Sdílení poznámky:
Obsah
Typ obsahu
2/2000 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem České republiky
Ústavní soud rozhodl dne 23. listopadu 1999 v plénu o návrhu
Ing. P. N. na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2 písm. e)
občanského soudního řádu ve slovech "včetně rozhodnutí
o pořádkových pokutách"
takto:
Ustanovení § 248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění zákona č. 519/1991 Sb., ve slovech
"včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách" se zrušuje dnem
vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
Navrhovatel podal ústavní stížnost proti usnesení Městského
soudu v Praze ze dne 31. března 1998 sp. zn. 28 Ca 317/97, kterým
bylo zastaveno řízení ve věci jeho žaloby proti rozhodnutí
prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen "NKÚ") ze dne
20. května 1997 č. j. 1199/95-140/3-RK. Tímto rozhodnutím byl
zamítnut navrhovatelův rozklad proti rozhodnutí NKÚ ze dne 12.
prosince 1995 č. j. 95/22-SK/46 a bylo potvrzeno uložení pokuty ve
výši 50 000 Kč podle § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb.,
o Nejvyšším kontrolním úřadu. Toto ustanovení stanoví:
"(1) Fyzické osobě, která zaviněně způsobila, že kontrolovaná
osoba nesplnila povinnost podle § 24 tohoto zákona, může Úřad
uložit pokutu až do výše 50 000 Kč.
(2) Pokutu lze uložit i opakovaně, nebyla-li povinnost
splněna ani ve lhůtě nově stanovené kontrolujícími.
(3) Pokutu lze uložit do jednoho měsíce ode dne nesplnění
povinnosti.
(4) Pokuty jsou příjmem státního rozpočtu České republiky.
(5) Pokuty vymáhá Úřad.".
Navrhovatel tvrdí, že usnesením Městského soudu v Praze byla
porušena jeho práva na soudní ochranu včetně přezkumu zákonnosti
rozhodnutí orgánu veřejné správy, jak mu je ústavně zaručuje čl.
36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod (dále jen "Úmluva"). K tomuto porušení došlo
podle jeho názoru v souvislosti s uplatněním § 248 odst. 2 písm.
e) občanského soudního řádu (dále jen "o.s.ř."). Ustanovení § 248
odst. 2 písm. e) o.s.ř., ve znění zákona č. 519/1991 Sb., stanoví,
že ve správním soudnictví soudy rovněž nepřezkoumávají:
"rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo
pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách".
Toto ustanovení je podle jeho tvrzení ve slovech "včetně
rozhodnutí o pořádkových pokutách" v rozporu s čl. 36 odst.
1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Navrhovatel využil možnosti dané mu § 64 odst. 1 písm. d)
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a spolu s ústavní
stížností podal návrh na zrušení části ustanovení § 248 odst. 2
písm. e) o.s.ř. ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových
pokutách". Vzhledem k tomu II. senát Ústavního soudu posoudil
splnění podmínek podle § 74 zákona o Ústavním soudu. Ústavní
stížnost byla podána včas, oprávněným navrhovatelem, který byl
řádně zastoupen, návrh není nepřípustný a Ústavní soud je k jeho
projednání příslušný. Návrh nebyl shledán ani zjevně
neopodstatněným.
Protože k tvrzenému zásahu do základního práva došlo za přímé
aplikace ustanovení, které je předmětem návrhu, došel II. senát
Ústavního soudu k závěru, že jsou splněny podmínky § 78 odst. 1
zákona č. 182/1993 Sb. Proto řízení o ústavní stížnosti svým
usnesením z 21. října 1998 č. j. II. ÚS 254/98-24 přerušil a návrh
na zrušení části předmětného ustanovení o.s.ř. postoupil plénu
Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy
České republiky (dále jen "Ústava").
I.
Navrhovatel uvádí, že v řízení před Městským soudem v Praze
se domáhal zrušení rozhodnutí NKÚ, kterým mu byla uložena
pořádková pokuta ve výši 50 000 Kč, když na něm podle jeho názoru
NKÚ vyžadoval splnění povinnosti, která není uložena zákonem.
Rovněž formálně nebyl postup NKÚ bez závad. Městský soud v Praze
však rozhodl tak, že řízení v této věci zastavil, přičemž své
rozhodnutí odůvodnil odkazem na § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř.,
podle kterého soudy ve správním soudnictví nepřezkoumávají
rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové
povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách.
Podle navrhovatelova názoru předmětné ustanovení o.s.ř. ve
slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách" v rozporu
s ústavními předpisy vylučuje ze soudního přezkumu řadu rozhodnutí
rozdílné povahy. Může se jednat o pořádkovou pokutu 200 Kč podle
správního řádu, ale i o pokuty podle § 71 odst. 2 zákona č.
455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve
výši 10 000 Kč, obdobnou pokutu podle § 62 odst. 2 zákona č.
199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, nebo dokonce pokutu do
500 000 Kč podle § 11 zákona č. 136/1994 Sb., o barvení
a značkování některých uhlovodíkových paliv a maziv a o opatřeních
s tím souvisejících. Všechny pokuty ukládá správní orgán, může je
uložit opakovaně a všechny jsou výslovně jako pořádkové pokuty
označeny. Jedná se o mimořádně závažný zásah do sféry práv
individua, který může způsobit i ekonomickou likvidaci takto
postiženého subjektu. Proto je třeba s ohledem na čl. 36 odst.
1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy chápat právo zákonodárce
vyloučit možnost přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy velmi
restriktivně. To plyne z čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého musí
být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod
šetřeno jejich podstaty a smyslu.
Dle navrhovatelova právního názoru je proto neústavní
paušální vyloučení soudního přezkumu všech tzv. pořádkových pokut
bez jejich dalšího rozlišení. Na jedné straně chápe snahu
zákonodárce zamezit neúměrně vysoký nápad soudům v těchto věcech,
na druhé straně však řada takových pokut může na osobu delikventa
velmi tíživě dopadnout. Postačí přitom zrušení slov "včetně
rozhodnutí o pořádkových pokutách", neboť pak bude moci soud sám
posoudit, zda určitá pokuta má povahu rozhodnutí povahy výlučně
pořádkové (např. pokuty podle správního řádu), nebo zda vzhledem
k okolnostem, intenzitě, výši sankce zasahuje též do práv
hmotněprávní povahy. Nyní tuto možnost uvážení soud nemá a řízení
musí zastavit bez přezkoumávání věci samé.
V této souvislosti též poukázal na zákon č. 36/1876 ř. z.,
který ve svém § 3 obsahoval podstatně užší výluky ze správního
přezkumu, takže právní úprava do roku 1952 poskytovala občanům
podstatně vyšší standard právní ochrany, než činí úprava dnešní.
II.
Na výzvu soudce zpravodaje se k návrhu vyjádřili účastníci
řízení. Za Senát Parlamentu České republiky se vyjádřila jeho
předsedkyně Libuše Benešová, která uvedla, že zákon č. 519/1991
Sb., kterým bylo předmětné ustanovení vneseno do o.s.ř., byl
přijat na 18. schůzi Federálního shromáždění dne 5. listopadu
1991, když ve Sněmovně lidu pro něj hlasovalo 87 z 92 přítomných
poslanců a ve Sněmovně národů v české části 55 poslanců a ve
slovenské části 52 poslanců ze 107 přítomných. Senát se novelou
o.s.ř. v této části nezabýval. Je věcí Ústavního soudu, aby
posoudil ústavnost návrhu napadeného ustanovení o.s.ř.
Za Poslaneckou sněmovnu Parlamentu České republiky se
vyjádřil její předseda prof. Ing. Václav Klaus, CSc., který uvedl,
že zákon č. 519/1991 Sb. byl přijat potřebnou většinou poslanců
a byl řádně vyhlášen. Z věcného hlediska připomněl obsah důvodové
zprávy k tomuto zákonu, ze které vyplývá, že pravomoc soudů ve
správním soudnictví je stanovena tzv. generální klauzulí. Okruh
věcí, které by měly být vyloučeny z přezkumu, je vymezen v § 248
o.s.ř., přičemž jednotlivé výjimky jsou formulovány obecně,
a vztahují se proto na všechna rozhodnutí bez ohledu na to, o jaký
právní předpis se opírají. Jejich výklad by měl být restriktivní,
neboť mají povahu výjimky z generální klauzule. Rozhodnutí
o pořádkových pokutách je institutem, který má sloužit k tomu, aby
např. kontrolní orgán měl účinný nástroj k tomu, aby mohl plnit
povinnosti, k nimž je zákonem a Ústavou přímo určen. Není
vyloučeno, aby rozhodnutí o pořádkové pokutě zasáhlo do ústavně
zaručených práv a svobod. To ale není předmětem stížnosti, neboť
stěžovatel napadá protiústavnost vyloučení přezkumu takového
rozhodnutí soudem, nikoli protiústavnost pořádkového deliktu jako
takového. Tento stěžovatelův názor předseda Poslanecké sněmovny
nesdílí.
III.
Ústavní soud nejdříve přikročil k posouzení formálních
náležitostí podaného návrhu. Návrh byl podán oprávněným
stěžovatelem za podmínek uvedených v § 74 zákona č. 182/1993 Sb.
Rovněž podmínky přípustnosti podle § 66 odst. 1 zákona č.
182/1993 Sb. byly v daném případě splněny. Návrh byl shledán
přípustným a Ústavní soud mohl dále postupovat podle směrnic § 68
zákona č. 182/1993 Sb.
IV.
Pokud jde o ústavnost § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve
slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách", došel Ústavní
soud k závěru, že toto ustanovení není v souladu s čl. 36 odst.
1 a 2 Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 14 odst. 1 Mezinárodního
paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt") ve
spojení s čl. 1 Listiny a čl. 1 a 4 Ústavy.
V daném případě Ústavní soud provádí abstraktní kontrolu
ústavnosti bez ohledu na to, že podnětem k jejímu provedení byla
ústavní stížnost. Pokud návrh splnil požadavky zákona č. 182/1993
Sb., je třeba s ním zacházet stejně jako s návrhy jiných
oprávněných navrhovatelů podle § 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.
Nejde proto o hodnocení pokuty v konkrétním případě navrhovatele
(§ 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb.), nýbrž o hodnocení pojmu
"pořádková pokuta" použitého obecně v § 248 odst. 2 písm. e)
o.s.ř. v jeho plném významu, tj. i tam, kde se výslovně
o "pořádkové" pokutě nehovoří, jestliže však tato pokuta má
"pořádkový" charakter. Navrhovatel sice tvrdí, že tento pojem
"pořádková" používají všechny jím uvedené předpisy, právě
v případě vůči němu použitého § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb.
to však neodpovídá skutečnosti. Věc byla Ústavním soudem posouzena
takto.
Tento pojem používá řada právních předpisů z oboru civilního,
trestního a správního procesního práva a právní předpisy
upravující postavení a působnost orgánů kontroly a inspekce. Tato
rozhodnutí jsou konstruována jako civilněprocesní, trestněprocesní
nebo správněprocesní sankce, tedy opatření, která mají pomoci
zajistit hladký průběh určitého řízení a součinnost jeho účastníků
v případě, že by nebyli ochotni se na řízení podílet způsobem,
který stanoví zákon (dostavit se, předložit požadované listiny,
vydat věci důležité pro řízení atd.), nebo by jeho průběh jinak
ztěžovali či dokonce mařili. Proto je možno je ukládat
i opakovaně, dokud nebude odpovídající průběh řízení zajištěn
(neplatí zásada, ne bis in idem).
Sankce v podobě pořádkové pokuty ukládaná správními orgány
jako pořádkové opatření přitom byla původně konstruována více jako
upozornění na povinnost respektovat stanovená pravidla
a nedosahovala stupně represe nebo prevence ve smyslu
trestněprávních a správnětrestních deliktů. Jako příklad lze uvést
§ 45 odst. 1 správního řádu, podle kterého tomu, kdo ztěžuje
postup řízení, zejména tím, že se bez závažných důvodů nedostaví
na výzvu ke správnímu orgánu, ruší přes předchozí napomenutí
pořádek, bezdůvodně odmítá svědeckou výpověď, předložení listiny
nebo provedení ohledání, může správní orgán uložit pořádkovou
pokutu až do výše 200 Kč; u vojáků v činné službě a u příslušníků
veřejných ozbrojených sborů odevzdá věc k vyřízení podle
kázeňských předpisů. V posledních letech je však patrná tendence
ke zvyšování částek, které se v podobě "pořádkových pokut"
ukládají.
Obdobnou povahu jako pořádkové pokuty ve správním řízení mají
i pořádková opatření v kontrolní a inspekční činnosti. I zde je
jejich posláním zajistit náležitý průběh kontrolní akce, která by
zpravidla byla neproveditelná bez součinnosti kontrolovaných.
Kromě toho jsou zde ve srovnání s procesními pořádkovými
opatřeními některé zvláštnosti související s povahou kontrolní
činnosti samotné. Pokud jde o kontrolní činnost kontrolorů NKÚ,
jsou při provádění kontroly podle § 21 zákona č. 166/1993 Sb.
oprávněni:
a) vstupovat do objektů, zařízení a provozů, na pozemky a do
jiných prostor kontrolovaných osob, pokud souvisí s předmětem
kontroly;
b) požadovat na kontrolovaných osobách, aby ve stanovených lhůtách
předložily originální doklady a další písemnosti, záznamy dat
na paměťových médiích prostředků výpočetní techniky, jejich
výpisy a zdrojové kódy programů, vzorky výrobků nebo jiného
zboží;
c) seznamovat se s utajovanými skutečnostmi, prokáží-li se
osvědčením pro příslušný stupeň utajení těchto skutečností,
vydaným podle zvláštního zákona;
d) požadovat na kontrolovaných osobách poskytnutí pravdivých
a úplných, ústních a písemných informací o zjišťovaných
a souvisejících skutečnostech;
e) zajišťovat v odůvodněných případech doklady; jejich převzetí
musí kontrolované osobě písemně potvrdit a ponechat jí kopie
převzatých dokladů;
f) požadovat, aby kontrolované osoby podaly ve stanovené lhůtě
písemnou zprávu o odstranění zjištěných nedostatků;
g) používat telekomunikační zařízení kontrolovaných osob
v případech, kdy je jejich použití nezbytné pro zabezpečení
kontroly.
Podle § 24 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb. jsou kontrolované
osoby povinny poskytnout součinnost odpovídající uvedeným
oprávněním kontrolujících (§ 21 zákona č. 166/1993 Sb.). Fyzické
osoby nemají povinnost podle § 21 písm. d) zákona č. 166/1993 Sb.,
jestliže by jejím splněním způsobily nebezpečí trestního stíhání
sobě nebo osobám blízkým. Pokud tuto součinnost neposkytnou, může
jim NKÚ podle § 28 odst. 1 až 3 zákona č. 166/1993 Sb. uložit do
jednoho měsíce ode dne nesplnění povinnosti pokutu až do výše
50 000 Kč, a to i opakovaně, nebyla-li povinnost splněna ani ve
lhůtě nově stanovené kontrolujícími. Podobná pravidla stanoví
kontrolní řád podle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve
znění pozdějších předpisů. Souhrnná výše opatření, které je zde
výslovně označeno jako "pořádková" pokuta, však nemůže přesáhnout
200 000 Kč.
Ústavní soud v daném případě došel k závěru, že i když
v zákoně č. 166/1993 Sb. tato pokuta není výslovně označena jako
pořádková, znaky pořádkové pokuty ve smyslu pořádkového opatření
správního orgánu naplňuje. Plyne to z její povahy, cíle a účelu.
NKÚ při výkonu kontrolní činnosti je vybaven vrchnostenskými
oprávněními vůči kontrolovaným subjektům (srov. § 21 zákona č.
166/1993 Sb.). Při kontrole postupuje právně upraveným způsobem,
ve kterém je oprávněn vyžadovat plnění zákonem stanovených
povinností na straně kontrolovaných subjektů. Jestliže
kontrolovaný subjekt, který má uloženu takovou povinnost, tuto
povinnost nesplní a ztěžuje nebo maří kontrolní akci, může být
její splnění vynucováno pořádkovým opatřením v nejrůznější podobě
včetně pokuty. Pokuta podle § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb. má
přitom nepochybně povahu opatření, které je v § 19 zákona č.
552/1991 Sb. označeno jako pořádková pokuta.
Ústavní soud však zdůrazňuje, že v dané věci neposuzoval, zda
v případě, který dal podnět k řízení, mohl NKÚ kontrolu vykonat
a zda proto taková povinnost na straně odpovědného subjektu po
právu byla. Podnětem byla pouze otázka ústavnosti odmítnutí
spravedlnosti (denegatio iustitiae) v podobě zastavení řízení před
Městským soudem v Praze z důvodu výluky přezkumu pořádkových
opatření správních orgánů včetně rozhodnutí o pořádkových
pokutách. Bude až věcí obecného soudu, aby tento konkrétní problém
posoudil. Ústavní soud v rámci minimalizace zásahu do kompetence
obecných soudů (zde správního soudnictví) do této problematiky
nepovažoval za nutné vstoupit. Stejně tak Ústavní soud obecně
neposuzoval, nakolik jsou ještě taková opatření v jednotlivých
právních předpisech skutečně "pořádkovými pokutami" a nakolik
nepřímo sankcemi za porušení hmotného práva, neboť to nebylo
rovněž předmětem řízení.
Lze tak uzavřít, že pokuta podle § 28 odst. 1 zákona č.
166/1993 Sb. je srovnatelná s jinými pokutami, které jsou výslovně
jako "pořádkové" označeny, a dopadá proto na ni výluka podle
§ 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. Ústavní soud proto mohl posoudit
jako další otázku to, zda v případě pořádkové pokuty jde
o rozhodnutí, která jsou způsobilá zasáhnout do základních práv
nebo svobod. V takovém případě by byla jejich výluka ze soudního
přezkumu formou správního soudnictví v rozporu s čl. 36 odst. 2
Listiny, který stanoví, že rozhodnutí týkající se základních práv
a svobod podle Listiny nesmí být vyloučeno z pravomoci soudů.
Z téhož důvodu by byl rovněž § 248 odst. 2 písm. e) o.s.ř.
v rozporu s čl. 4 Ústavy.
Ústavní soud došel k závěru, že pořádkové pokuty ukládané ve
správním řízení a při kontrolní činnosti jsou svou povahou obecně
způsobilé zasáhnout do základních práv a svobod právního subjektu
s ohledem na jejich výši a možnost opakovaného ukládání. Mohou být
přitom vydávány na základě volného uvážení, takže není vyloučen
ani diskriminační efekt jejich ukládání vůči různým subjektům.
Jestliže se v našem právním řádu stanoví možnost správního orgánu
uložit opakovaně pořádkovou pokutu ve výši až 500 000 Kč (§ 11
zákona č. 136/1994 Sb.), jde o výrazný zásah do postavení právního
subjektu.
Na otázku, která konkrétní ústavně zaručená základní práva
jsou napadeným ustanovením porušena, došel Ústavní soud k závěru,
aniž by považoval za nutné zkoumat všechny ústavní aspekty tohoto
problému, že jde především o porušení rovnosti v právech vůči
veřejné moci podle čl. 1 Listiny ve spojení s porušením práva na
spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
Čl. 1 Listiny zaručuje rovnost v právech vůči veřejné moci.
V případě pořádkových opatření v civilním procesu (§ 53 a 54
o.s.ř.) a trestním řízení (§ 66 trestního řádu) je zaručeno soudní
přezkoumání takového opatření vyšší soudní instancí. V rámci
správního rozhodování dotčená osoba tuto možnost nemá. Již to samo
o sobě, pokud by zde nebyly závažné důvody pro soudní výluku, by
mělo za následek neústavnost takové úpravy. V daném případě
Ústavní soud takové závažné důvody nezjistil. Právě naopak,
porovnáním míry možného zásahu tzv. pořádkovým opatřením došel
k závěru, že správněprocesní sankce jsou v řadě případů daleko
závažnějšího charakteru, než je tomu v případě civilního nebo
trestního řízení, a to s ohledem na možnou výši těchto opatření.
Důvod pro výjimečnou nerovnost v právech účastníků správního
(i kontrolního procesu) a účastníků soudního procesu proto v této
oblasti nebyl shledán.
Dále Ústavní soud posoudil, zda je zde alespoň jedno
konkrétní ústavně zaručené právo, které je napadenou úpravou
porušeno. Aniž hledal všechna možná porušení, shledal porušení
ústavně zaručeného práva na soudní ochranu podle čl. 6 odst. 1
Úmluvy, která zajišťuje každému: "právo na to, aby jeho záležitost
byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána
nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne
o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti
jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Rozsudek musí být
vyhlášen veřejně, avšak tisk a veřejnost mohou být vyloučeny buď
po dobu celého nebo části procesu v zájmu mravnosti, veřejného
pořádku nebo národní bezpečnosti v demokratické společnosti, nebo
když to vyžadují zájmy nezletilých nebo ochrana soukromého života
účastníků anebo, v rozsahu považovaném soudem za zcela nezbytný,
pokud by, vzhledem ke zvláštním okolnostem, veřejnost řízení mohla
být na újmu zájmům spravedlnosti".
Navrhovatel sám své tvrzení nijak blíže neodůvodnil, pouze
uvedl, že všechny pokuty ukládá správní orgán, může je uložit
opakovaně a všechny jsou výslovně jako pořádkové pokuty označeny
a jedná se o mimořádně závažný zásah do sféry práv individua,
který může způsobit i ekonomickou likvidaci takto postiženého
subjektu. Ústavní soud se s touto navrhovatelovou argumentací
nemohl ztotožnit, avšak podle své judikatury je vázán petitem
návrhu, nikoli jeho odůvodněním.
Ústavní soud především zastává stanovisko, že čl. 6 odst. 1
Úmluvy nedopadá na správní rozhodnutí a správní rozhodování jako
takové, nýbrž zaručuje soudní přezkum takových rozhodnutí
v případě, že se dají podřadit pod pojem "občanských práv nebo
závazků (civil rights and duties, les droits et obligations de
caractere civil)", které chápou evropské orgány značně široce.
Nicméně uložení pořádkové pokuty je správněprocesní sankcí, která
slouží k vymáhání určité procesní povinnosti, a tedy aktem
vrchnostenské povahy, i když má majetkovou povahu, dotýká se
vlastnictví a s ním spojených dalších práv, jako je např.
provozování podnikatelské činnosti (jak namítá navrhovatel), ale
i všech dalších práv, která jsou nějak spjata s potřebou vlastnit
majetek.
V daném případě však jde o občanský závazek ve smyslu
občanských (chápáno jako veřejnoprávních, v angličtině
označovaných pojmem "civic"), nikoli občanskoprávních (civil)
povinností, který má zajistit akceschopnost státní moci nezbytnou
v podmínkách demokratické společnosti. Zde nejde o soukromoprávní
vztah ve výše uvedeném smyslu podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy nebo ve
smyslu čl. 90 věty první Ústavy. Jde o vrchnostenský vztah, který
má zajistit to, aby byly stát a veřejná správa vůbec schopny plnit
svoje funkce. Z tohoto hlediska Ústavní soud stěžovatelovy námitky
neuznal.
Proto se Ústavní soud zabýval druhou oblastí aplikace
požadavků spravedlivého procesu vyjádřenou v čl. 6 odst. 1 Úmluvy
pojmem "oprávněnost jakéhokoli trestního obvinění" (determination
of any criminal charge, toute accusation en matiere pénale).
Pořádkové pokuty ve správním řízení jsou sankcí za
protiprávní chování. Jak bylo výše uvedeno, nevyplývají
z občanských práv a závazků (civil rights and duties, les droits
et obligations de caractere civil) ve smyslu civilního práva
jakkoli široce chápaného. Jejich posláním je postihnout toho, kdo
poruší své povinnosti ve veřejnoprávním vztahu. Z hlediska
judikatury evropských orgánů přitom platí, že v čl. 6 odst. 1
Úmluvy dopadá obrat "o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění"
na vše, co je ve vnitrostátním právu jako trestní obvinění
označeno. Kromě toho však byl tento pojem vztažen i na obvinění
z protiprávního jednání, které vnitrostátní právo za trestné
nepovažovalo. V našich podmínkách by mohlo jít např. o tresty
vězení v armádě, pokud by nebyla v tomto směru učiněna výhrada při
přístupu k Úmluvě učiněná k jejím článkům 5 a 6, výhrada v tom
smyslu, že tato ustanovení nebrání ukládání kázeňského trestu
vězení podle § 17 zákona č. 76/1959 Sb., o některých služebních
poměrech vojáků. Jinak řečeno, je věcí vnitrostátní úpravy, co
označí za trestný čin a co bude automaticky v režimu čl. 6 odst.
1 Úmluvy (právo na spravedlivý proces). Stát však naopak nemůže
libovolně něco jako trestný čin neoznačit a přitom hrozit sankcí
závažnější než ve srovnatelné oblasti trestního práva.
Rovněž obrat "criminal charge" je v judikatuře Evropského
soudu pro lidská práva chápán šířeji než pouhé trestní obvinění
z trestného činu podle vnitrostátního trestního řádu jako např.
v § 160 odst. 1 trestního řádu. Na chybný překlad výrazu "offence"
v čl. 5 odst. 1 písm. c) Úmluvy již konečně bylo při rozhodování
Ústavního soudu upozorněno (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního
soudu České republiky, sv. 1, s. 144). Nelze proto vycházet pouze
z formálního znaku (opatření podle trestního práva), nýbrž i ze
znaků materiálních, kterými jsou u takových opatření posouzení
toho, zda jde jen o reparaci, náhradu škody (typické pro nápravné
prostředky kontroly a dozoru), nýbrž o sankci, která působí
preventivně (aby odpovědný subjekt neopakoval protiprávní jednání)
a represivně (aby byl postižen za to, co udělal). Důležitá je
rovněž přísnost sankce, která nemusí spočívat v případě deliktního
jednání jen v odnětí svobody, ale např. i v peněžitém trestu,
jehož výše je srovnatelná s jinými postihy, kde právo na
spravedlivý proces zajištěno je.
Ústavní soud došel k závěru, že pořádkové pokuty v právním
řádu České republiky takovou sankci za deliktní jednání podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy představují. Jsou stanoveny zákonem a zamýšleny
jako preventivní a současně represivní opatření veřejné moci.
Jejich výši (až do 500 000 Kč opakovaně) je proto třeba srovnat
s povahou trestných činů, za které je možno rovněž uložit peněžitý
trest. Takových trestných činů zná náš trestní zákon desítky
a souvisejí s problematikou vedení určitých právních procesů
a kontrol (jako blízké povahou např. § 124a až 124c, § 125, 129,
145a, 148a, 169b, 171, 175, 176, 255, 257a trestního zákona).
Podle § 53 trestního zákona spočívá peněžitý trest v povinnosti
zaplatit státu od 2 tisíc do 5 miliónů Kč. Právo na spravedlivý
proces je v jejich případě zaručeno.
Jestliže tedy u těchto trestných činů je sankce v podobě
peněžitého trestu (často nižší než pořádková pokuta) v režimu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, není rozumný důvod, proč by tomu nemělo být
v případě pořádkových pokut, u kterých se často ani nevyžaduje
zavinění (nikoli však v případě § 28 odst. 1 zákona č. 166/1993
Sb.). Totéž se týká i přestupků, za které lze uložit jako sankci
pokutu, která je podle § 83 zákona o přestupcích přezkoumatelná
soudem, pokud převyšuje částku 2 000 Kč. Zde jen mimochodem
Ústavní soud poznamenává, že každá sankce za přestupek je v režimu
čl. 6 odst. 1 Úmluvy (srov. Case of Lauko v. Slovakia. European
Court of Human Rights 4/1998/907/1119 z 2. 9. 1998 a Case of
Kadubec v. Slovakia. European Court of Human Rights
5/1998/908/1120 z 2. 9. 1998), i když pokuta nedosáhne uvedené
výše. To platí bez ohledu na skutečnost, že za přestupek nelze
stanovit trest odnětí svobody a trest není veden ve zvláštním
rejstříku. Takový postup proto nesplňuje požadavek přiměřenosti
zásahu orgánu veřejné moci jako součásti pojmu právního státu
podle čl. 1 Ústavy.
Ústavní soud tak došel k závěru, že ustanovení § 248 odst.
2 písm. e) o. s. ř. ve slovech "včetně rozhodnutí o pořádkových
pokutách" není v souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve spojení s čl.
1 a 4 Ústavy, čl. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny.
Odepření soudní ochrany ve věcech přezkumu rozhodnutí orgánů
veřejné správy je možné v případě, že tak stanoví zákon. Není to
však možné v případě, že se jedná o rozhodnutí, která se týkají
základních práv a svobod podle Listiny, Ústavy a mezinárodních
úmluv podle čl. 10 Ústavy. Jakýkoli jiný postup je v rozporu s čl.
36 odst. 2 Listiny a čl. 4 Ústavy. Každá fyzická i právnická osoba
má v České republice ústavně zaručeno právo na spravedlivý proces
podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
V případě rozhodnutí o pořádkových pokutách však toto právo
§ 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. nezaručuje, neboť je jím odňato
právo nechat přezkoumat rozhodnutí orgánu veřejné správy
nezávislým a nestranným soudem. Tento požadavek nezaručuje
poskytnutí práva na jinou ochranu v podobě odvolání k vyšší
správní instanci, v daném případě v podobě rozkladu k prezidentu
NKÚ. Prezident NKÚ ovšem nesplňuje požadavky čl. 36 odst. 1
Listiny, čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 14 odst. 1 Paktu, byť na
rozdíl od správních orgánů není přímo jmenován vládou nebo vyšším
správním orgánem. V dané věci nemůže splňovat především požadavek
nestranného orgánu, když jako takový nemůže být nikdy chápán
navrhovatelem. Ani ústavní definice NKÚ jako nezávislého orgánu
(čl. 97 Ústavy) nezaručuje naplnění čl. 81 Ústavy, čl. 36 odst.
1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť se týká kontrolní činnosti
NKÚ ve vztahu k výkonným orgánům, nikoli ukládání pořádkových
pokut, kde NKÚ nepostupuje jako nezávislý tribunál, nýbrž jako
správní úřad.
Tento postup současně nezaručuje rovnost v právech stejně
dotčených subjektů ústavně zaručených práv a svobod podle čl. 1
Listiny. Je též v rozporu se zásadou přiměřenosti zásahu orgánu
veřejné moci, jak plyne z čl. 1 Ústavy, který požaduje, aby
veřejná moc v České republice vystupovala podle pravidel právního
státu. Mezi tato pravidla patří rovněž zásada přiměřenosti zásahu,
pravidlo racionální zdůvodnitelnosti zásahu (zákaz svévole)
a zákaz nadbytečného použití jinak racionálně zvolených nástrojů
regulace. Protože již v tomto bodě bylo z výše uvedených důvodů
shledáno porušení ústavních předpisů, Ústavní soud se již dalšími
důvody nezabýval, neboť to nebylo ani z hlediska možné budoucí
právní úpravy potřebné, když jediným řešením je zrušení této části
§ 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. a umožnění soudní kontroly
rozhodnutí o pořádkových pokutách vydaných v oblasti správního
práva a kontrolní činnosti.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.