Sdílení poznámky:
Obsah
Typ obsahu
3/1997 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 5. listopadu 1996
v plénu ve věci návrhu senátu 6 A Vrchního soudu v Praze na
zrušení § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona
České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny,
takto:
Ustanovení § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6"
zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení
nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
Senát 6 A Vrchního soudu v Praze (dále jen "Vrchní soud")
v řízení podle části páté hlavy první a druhé občanského soudního
řádu (dále jen "o. s. ř.") o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu [dopisu Ministerstva životního prostředí České republiky
(dále jen "Ministerstvo") ze dne 26. října 1994 č. j.
OOP/4616/94] dospěl k závěru, že ustanovení § 90 odst. 1 věta
první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona ČNR č. 114/1992 Sb., jehož
má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem
České republiky, konkrétně s ustanovením čl. 2 odst. 3 Ústavy
České republiky (dále jen "Ústava"), který stanoví, že státní moc
slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích
a způsoby, které stanoví zákon, a s ustanovením čl. 2 odst. 2
Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), který má
stejný obsah. Na odůvodnění svého závěru Vrchní soud uvedl, že
napadená právní úprava vyloučením správního řádu z aplikace na
řízení o vydání povolení k vývozu a dovozu ohrožených rostlin
a živočichů chráněných mezinárodními úmluvami, kterými je Česká
republika vázána (§ 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb.),
vytvořila situaci, kdy správní úřad [v dané věci Ministerstvo, viz
§ 79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb.] může zcela
libovolně vydání povolení odpírat, ba dokonce i odmítat rozhodnout
vůbec, aniž by žadatel měl -- díky české úpravě správního
soudnictví -- reálnou možnost domoci se soudní ochrany.
Neexistence jiné zákonné procesní úpravy, která by na věc
dopadala, má podle Vrchního soudu, vedle již zmiňované libovůle,
další zásadní důsledky, a to konkrétně, že správní orgán není
zákonem vázán chránit práva a zájmy občanů; není ani povinen se
věcí zabývat svědomitě a odpovědně, není povinen věc vyřídit včas
a bez zbytečných průtahů, není také povinen dbát toho, aby
rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věcí, a naopak
osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá možnost, aby taková práva
sama hájila nebo aby se vyjádřila k podkladu rozhodnutí. Stejně
tak neplatí ani řada dalších povinností a pravidel, uvádí Vrchní
soud, například v takovém procesu není ani žádného účastníka
řízení, o věci může rozhodovat i takový pracovník správního
orgánu, který má na výsledku řízení osobní nebo věcný zájem,
nikomu nemusí být dovoleno nahlížet do spisu, nikomu nemusí být
rozhodnutí oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí být ani písemně
vyhotoveno, dále tu není povinnost opatřit pro rozhodnutí potřebné
podklady, není tu ani vázanost rozhodnutou prejudicielní otázkou,
lhůty pro vydání rozhodnutí neexistují, proti rozhodnutí se také
nelze odvolat, nezákonné rozhodnutí nelze zrušit obnovou řízení
nebo postupem podle § 65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani
formální právní moci. Dále Vrchní soud dovozuje, že za situace,
kdy správní orgán nemá v řízení žádnou zákonnou povinnost,
neporušuje logicky zákon ani tím, že žádné rozhodnutí nevydá, ať
netečností nebo výslovným odepřením vůbec se věcí zabývat. Ten,
o jehož práva jde, se nemůže v takovém případě obracet ani na
správní soud, protože schází základní podmínka řízení, totiž
nezákonné rozhodnutí jako mocenský akt, jímž je vrchnostenským
způsobem dotčena pozice osoby, která k výkonu svého práva takový
akt potřebuje. Dále Vrchní soud ve svém návrhu znovu konstatuje,
že totální vyloučení správního řádu z rozhodování o právech
a povinnostech občanů za situace, kdy neexistuje jiná použitelná
úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat, je
v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3 Ústavy
a s korespondujícím ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny, v nichž je
upravena ústavní povinnost správního orgánu postupovat zákonným
způsobem. Jestliže je tu taková ústavní povinnost a současně
hmotněprávní předpis vyloučí užití zákona tento postup
upravujícího, je taková výluka podle Vrchního soudu v rozporu
s Listinou i Ústavou. V dalších částech svého návrhu Vrchní soud
rekapituluje obsah svého spisu sp. zn. 6 A 1/95, v němž se žalobce
Š. H. domáhá zrušení správního aktu -- dopisu Ministerstva ze dne
26. října 1994 č. j. OOP/4616/94, kterým žalovaný -- Ministerstvo
-- sdělil, že vývoz a dovoz živočichů a rostlin, zvláště
chráněných Úmluvou o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně
žijících živočichů a rostlin a zákonem ČNR č. 114/1992 Sb., je
obecně zakázán a že se povoluje mimo správní řízení, není na něj
právní nárok, a proto také není povinen vydat "zamítavé
stanovisko". Žalobce pak namítá, že Ministerstvo jednak vyžaduje
splnění podmínek, které přesahují rámec citované úmluvy, a dále
dovozuje, že dopis ze dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94 je
rozhodnutím naříkatelným před správním soudem, i když nemá
obvyklou formu, především proto, že je individuálním správním
aktem. Dále žalobce dospívá k závěru, že vydání povolení není věcí
volné úvahy a že po splnění podmínek mu mělo být povolení vydáno.
Ministerstvo jako žalovaný, pokračuje Vrchní soud, ve svém
vyjádření především odmítlo, že by žádost žalobce byla předmětným
dopisem zamítnuta, a naopak uvedlo, že dopis obsahoval pouze
vyjádření názoru, že pokud žalobce prokáže skutečnosti
specifikované v dřívější korespondenci, bude mu povolení uděleno
s tím, že na druhé straně není na vydání povolení právní nárok.
Vrchní soud pak uvedl, že zvíře chované žalobcem je z hlediska
občanskoprávního věcí, a tedy i předmětem vlastnického práva.
Vlastník věci ve smyslu čl. 11 Listiny může s věcí nakládat (ius
disponendi) a je podroben omezením, jejichž základ spočívá
v odstavci 3 uvedeného článku Listiny. Tato omezení však musí být
vyslovena pouze zákonem. Jedním z těchto omezení je, jak uvádí
Vrchní soud, nutnost opatřit si úřední povolení k vývozu či dovozu
podle § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., což spadá do
kompetence žalovaného Ministerstva [§ 79 odst. 3 písm. k) zákona
ČNR č. 114/1992 Sb.], avšak v podobě udělení souhlasu. Z této
skutečnosti Vrchní soud dovozuje, že dovolovací akt nemůže
Ministerstvo doplnit o žádné podmínky. Stejně tak, dodává Vrchní
soud, může vlastník s věcí podnikat, tj. realizovat své další
základní právo podle čl. 26 Listiny. Dále Vrchní soud vyslovil
názor, že na vydání povolení je právní nárok, ale že v dané věci
chybí další předpoklad řízení, totiž rozhodnutí správního orgánu
ve smyslu § 244 odst. 3 o. s. ř., když z obsahu spisu vyplývá, že
Ministerstvo očividně nerozhodlo a žádost o vydání povolení
nezamítlo. Protože právo České republiky nezná ani institut žaloby
proti správnímu orgánu pro nečinnost, ani institut žaloby na
uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí, či žaloby na
určení, že správní orgán nezákonně odpírá rozhodnout, jde dle
Vrchního soudu o případ odepření správní jurisdikce, kterou může
napravit de lege lata Ústavní soud tím, že vysloví zásah orgánu
veřejné moci do základního lidského práva a napříště takový zásah
zakáže.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky se v dopise ze
dne 16. září 1996 podepsaném jejím předsedou ing. Milošem Zemanem
vyjádřila tak, že odkázala na důvodovou zprávu k návrhu zákona ČNR
č. 114/1992 Sb., kde se v obecné části uvádí, že v zákoně je
zakotvena všeobecná ochrana všech žijících živočichů a planě
rostoucích rostlin, že jejich využívání nebo zásahy proti nim se
musí opírat o zákonná oprávnění a že zákon rovněž upravuje
povinnost prokazování původu zvláště chráněných druhů rostlin
a živočichů. Ve zvláštní části se pak k § 90 uvádí, že toto
ustanovení vylučuje předpisy o správním řízení u některých druhů
rozhodování podle tohoto zákona a že ze správního řízení jsou
vyloučeny činnosti, které mají charakter organizační, oznamovací,
evidenční, plánovací nebo jsou výrazem státní suverenity
(schvalování vývozu, resp. dovozu některých zvláště chráněných
částí přírody). K vlastnímu návrhu Vrchního soudu Poslanecká
sněmovna Parlamentu České republiky uvedla, že výklad Vrchního
soudu vychází z obecné úpravy správního řízení pouze jediným
zákonem, a to správním řádem, ale že složitost a rozmanitost
veřejné správy vyžaduje i existenci zvláštních úprav. Proto také
v právních předpisech správního práva jsou obsaženy otázky
procesního charakteru, které upravují postupy mnohdy jinak než
správní řád. Konkrétně v případě § 90 zákona ČNR č. 114/1992 Sb.
pak dovozuje, že sice stanoví, že se nepostupuje podle ustanovení
správního řádu, což však současně neznamená, že by takový postup
nebyl správním řízením. Přitom skutečnost, že citovaný zákon
nestanoví zvláštní procesní pravidla, znamená, že se musí vycházet
z obecných zásad správního řízení, z čehož dále plyne i to, že
stanoví-li zákon, že správní orgán povoluje vývoz a dovoz
ohrožených rostlin a živočichů, stanoví zároveň povinnost
v konkrétním případě rozhodnout. Nepostupuje-li příslušný správní
orgán uvedeným způsobem, nejedná se o nedostatek zákonné úpravy,
ale o pochybení v činnosti tohoto orgánu. Závěrem se uvádí, že je
na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil
ústavnost napadeného zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Z těsnopisecké zprávy o 31. schůzi České národní rady ve dnech
18. -- 21. února 1992 vyplývá, že zákon ČNR č. 114/1992 Sb. byl
dne 19. února 1992 přijat potřebnou většinou, totiž hlasy 105
poslanců, tři poslanci byli proti a čtyři poslanci se zdrželi
hlasování (čl. 102 a násl. ústavního zákona č. 143/1968 Sb.,
o československé federaci). Uvedený zákon byl podepsán příslušnými
ústavními činiteli a vyhlášen v částce 28 Sbírky zákonů, rozeslané
dne 25. března 1992. K projednání a přijetí zákona došlo na
základě vládního návrhu - sněmovní tisk 497 a společné zprávy
výborů k němu - sněmovní tisk 579. Lze tedy mít za to, že zákon
byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu).
Vzhledem k tomu, že je věcí dosud probíhajícího řízení podle
části páté hlavy první a druhé o. s. ř. před obecným soudem
a eventuálně i následujícího řízení před Ústavním soudem podle
§ 2 a násl. zákona č. 182/1993 Sb. nejen vyřešení otázky, zda
dopis Ministerstva ze dne 26. října 1994 č. j. OOP/4616/94 je
rozhodnutím přezkoumatelným v řízení podle části páté hlavy první
a druhé o. s. ř., ale také rozhodnutím podle § 5 odst. 6 zákona
ČNR č. 114/1992 Sb., na které je či není nárok, omezil Ústavní
soud svá zkoumání pouze na tu část návrhu, která se zabývá
ústavností § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona
ČNR č. 114/1992 Sb., jenž stanoví, že obecné předpisy o správním
řízení se nevztahují na řízení podle § 5 odst. 6, § 6, § 11 odst.
3, § 17, 18, 24, 27, 38, 40, § 46 odst. 2, § 52, 53 a 69 tohoto
zákona. V § 5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb. se uvádí, že
vývoz a dovoz ohrožených rostlin a živočichů chráněných
mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika vázána,
povoluje orgán ochrany přírody. Podle § 79 odst. 3 písm. k) zákona
ČNR č. 114/1992 Sb. je tímto orgánem Ministerstvo. Ústavní soud
při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení § 90 odst. 1 věta
první ve slovech "§ 5 odst. 6" zákona ČNR č. 114/1992 Sb. vyšel
z čl. 2 odst. 3 Ústavy, v němž se uvádí: "Státní moc slouží všem
občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby,
které stanoví zákon." Splnění postulátu uvedeného v první části
citovaného ustanovení Ústava vymezuje požadavkem, aby se tak dělo
jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon.
V požadavku uvedeném v druhé části je pak zabudována nejen garance
proti zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu
pro její uskutečňování, ať už v podobě správního řádu či jinou
samostatnou normou. Také čl. 2 odst. 2 Listiny upravuje tuto
garanci i nutnost zákonné úpravy pro uplatňování státní moci.
Protože § 90 odst. 1 věta první ve slovech "§ 5 odst. 6" tím, že
vylučuje použití obecných předpisů o správním řízení, zakládá
absenci jak zákonného podkladu, tak mezí a způsobů uplatňování
státní moci Ministerstvem v souvislosti s povolováním vývozu
a dovozu ohrožených rostlin a živočichů chráněných mezinárodními
úmluvami, je vzhledem k nedostatku jiné právní úpravy tohoto
řízení (srov. § 90 odst. 1 věta první ve slovech "na řízení
podle...") v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst. 2
Listiny. Tímto vyloučením použití obecných předpisů o správním
řízení při neexistenci jiných je současně založen i rozpor s čl.
36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený
postup při domáhání se svých práv.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.