Sdílení poznámky:
Obsah
Typ obsahu
269/1996 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu České republiky
Jménem České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 24. září 1996 v plénu
ve věci návrhu IV. senátu Ústavního soudu České republiky na
zrušení ustanovení § 250f občanského soudního řádu
takto:
Ustanovení § 250f zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního
řádu, ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem 1. května
1997.
Odůvodnění:
I.
Usnesením sp. zn. IV. ÚS 252/95 ze dne 13. června 1996 přerušil
IV. senát Ústavního soudu (dále jen "senát") řízení ve věci
ústavní stížnosti J. M. Stížnost směřuje proti rozsudku Krajského
soudu v Brně č. j. 29 Ca 393/94 - 24 ze dne 7. 8. 1995. Důvodem
přerušení řízení byla skutečnost, že senát po opětovném
a podrobném zvážení všech skutečností a zejména pak s přihlédnutím
k rozhodnutím Evropského soudu pro lidská práva dospěl k závěru,
že ustanovení § 250f občanského soudního řádu (dále jen "o. s.
ř.") je ve své podstatě neústavní a že tuto neústavnost nelze
eliminovat toliko výkladem a apelováním na jeho přísné
a sporadické využívání.
Výše uvedený závěr opírá senát zejména o tu skutečnost, že
správní soudnictví České republiky je koncipováno jako řízení
jednoinstanční, bez možnosti jakéhokoliv, byť i mimořádného,
opravného prostředku. K častému argumentu soudů, že ustanovení čl.
96 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") sice
stanoví, že jednání před soudem je ústní a veřejné, avšak výjimky
stanoví zákon, zastává senát názor, že toto oprávnění zákonodárce
je nezbytné vykládat ve všech dalších souvislostech, zejména se
zřetelem k ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Uvedené ustanovení Ústavy chápe senát tak, že zákon může vyloučit
veřejnost a účast osoby, které se věc týká, jen v některých
stupních řízení, např. u řízení odvolacího nebo kasačního. Princip
veřejnosti jednání však musí být respektován alespoň v jedné
instanci. V této souvislosti poukazuje senát na rozsudek
Evropského soudu pro lidská práva ve věci Hakansson z roku 1986
(A - 99) a na některá další stanoviska tohoto soudu. Podle názoru
senátu nelze akceptovat častou námitku soudů, že obdobným řízením
je např. i řízení podle § 243a o. s. ř. a některá další, neboť zde
se jedná o řízení, kde již nejméně u jedné instance byl účastník
řízení vyslechnut.
Pokud platná právní úprava správního soudnictví, konkrétně pak
§ 250f o. s. ř., umožňuje nenařizovat jednání, přestože jsou
správní senáty všech stupňů soudů prvním a jediným soudním
tribunálem, u kterého je realizováno právo na soudní ochranu, je
senát toho názoru, že toto ustanovení je v rozporu s čl. 38 odst.
2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
V neposlední řadě senát argumentuje tím, že neveřejným
projednáním věci a neexistencí jakéhokoliv opravného prostředku
proti rozhodnutí vydanému v takovém řízení je účastník zbaven
jakékoli možnosti domáhat se respektování zásad fair procesu,
např. namítnout podjatost soudce, požadovat tlumočníka atd.
Ze všech výše uvedených důvodů rozhodl senát podle § 78 odst.
2 zákona o Ústavním soudu o přerušení řízení a podal plénu
Ústavního soudu návrh na zrušení ustanovení § 250f o. s. ř.
II.
Ve vyjádření, které k návrhu podala Poslanecká sněmovna
Parlamentu České republiky dne 22. 7. 1996 a které je podepsáno
předsedou sněmovny Milošem Zemanem, se uvádí, že řízení podle
části páté o. s. ř. je koncipováno jako specificky upravený
proces, při kterém soud vychází z právního stavu, který tu byl
v době vydání rozhodnutí správního orgánu. Negativní enumerace
v § 248 o. s. ř. představuje Ústavou dovolený průlom do obecného
principu, neboť z pravomoci soudu je zakázáno vyloučit jen věci
uvedené v čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny. Podle názoru
Poslanecké sněmovny ustanovení § 250f o. s. ř. sice prolamuje
zásadu bezprostřednosti a ústnosti soudního procesu, na druhé
straně však vyhovuje požadavkům kasačního rozhodování, kde se
dokazování neprovádí a soudu nepřísluší rozhodnutí správního
orgánu ani měnit, ani potvrzovat. Podmínky pro použití tohoto
ustanovení je ovšem třeba vykládat přísně a restriktivně. Celé
ustanovení je pak nutné rovněž vykládat v kontextu s ustanovením
§ 250j odst. 2 o. s. ř. tak, že případy, které nejsou kryty tímto
ustanovením, pokrývá právě ustanovení § 250f o. s. ř. Podle mínění
Poslanecké sněmovny je problém spíše v tom, že napadené ustanovení
bývá zřejmě v řadě případů soudy užíváno ve snaze zjednodušit
a urychlit řízení, že se však nakonec takový postup ukáže jako
nesprávný. Za neústavní proto považuje Poslanecká sněmovna
aplikaci ustanovení § 250f o. s. ř., nikoli však jeho vlastní
text.
V závěru vyjádření se konstatuje, že zákon byl schválen
potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5. 11.
1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně
vyhlášen. V dodatečném vyjádření ze dne 6. 9. 1996 pak Poslanecká
sněmovna Parlamentu České republiky vyslovila souhlas s tím, aby
ve věci bylo rozhodnuto bez ústního jednání, jak to umožňuje
ustanovení § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu.
Ve vyjádření, které na žádost Ústavního soudu podalo
Ministerstvo spravedlnosti České republiky dne 22. 7. 1996 a které
je podepsáno ředitelem legislativního odboru JUDr. Milanem
Kamlachem, se uvádí, že napadené ustanovení vychází z potřeb
správního soudnictví jako kasační kontroly zákonnosti rozhodnutí
správního orgánu a z podstatných odlišností správního soudnictví
od občanského a trestního řízení. Tato zásadní odlišnost spočívá
především v tom, že skutkový stav je v době podání žaloby k soudu
stabilizován a nelze jej měnit. Soud je vázán skutkovým stavem
tak, jak jej zjistil správní orgán, nemůže sám činit nová skutková
zjištění a na jejich základě rozhodovat o věci samé. Byla-li
skutková zjištění nedostatečná a neumožňují-li posoudit, zda
rozhodnutí bylo vydáno v souladu se zákonem, má soud takové
rozhodnutí zrušit i tehdy, budou-li účastníci činit návrhy na
doplnění dokazování. Dále se ve vyjádření poukazuje na nutnost
posuzovat napadené ustanovení v kontextu s ustanovením § 250j
odst. 2 o. s. ř., kdy soud rozhoduje po jednání.
Ve vyjádření Ministerstva spravedlnosti se dále upozorňuje na
to, že § 250f o. s. ř. se vztahuje nejen na případy jednoduché,
ale i na případy, kdy napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro
nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů. Pokud jde
o "jednoduchý případ", podřazuje soudní praxe pod tento pojem
i případy, kdy je naopak nepochybné, že skutkový stav orgánem
veřejné správy správně zjištěn nebyl. Pokud jde o rušení
rozhodnutí z důvodů jeho nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost,
řadí sem soudní praxe různorodé spektrum hmotněprávních
a procesněprávních vad správních aktů, jimž je společné, že z nich
nelze spolehlivě zjistit, zda a jak zasáhly do práv a povinností
žalobců. Do skupiny nepřezkoumatelných rozhodnutí pro nedostatek
důvodů pak soudní praxe zahrnuje především případy, kdy odůvodnění
chybí, ačkoliv tuto náležitost v konkrétní věci procesní předpis
stanoví, jakož i případy, kdy správní orgán mohl a měl užít volné
úvahy, ale potřebná zjištění k této úvaze neprovedl.
Podle názoru Ministerstva spravedlnosti není smyslem § 250f
o. s. ř. odnětí práva na veřejné projednání věci tam, kde může být
přímá účast sporných stran jakkoliv ku prospěchu věci, ale účelem
je omezit projednávání věci tam, kde je nepochybné, že jednání by
bylo bezúčelné a nemohlo by mít žádný vliv na výsledek soudního
řízení. Z tohoto pohledu proto lze toto ustanovení považovat za
zákonnou výjimku ve smyslu ustanovení čl. 96 odst. 2 Ústavy, aniž
by bylo v rozporu s účelem práv garantovaných čl. 38 odst. 2
Listiny. Přitom je nepochybné, že systém správního soudnictví
České republiky není v plném souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy,
kterou je Česká republika jako členský stát Rady Evropy vázána,
neboť přezkum zákonnosti rozhodnutí správních orgánů obecnými
soudy podle části páté o. s. ř. je nepostačující, pokud mu
nepředchází rozhodování nezávislého a nestranného orgánu, který by
měl pravomoc rozhodovat nejen z hlediska právního, ale
i z hlediska skutkového. Řešení tohoto problému je však mimořádně
náročné, souvisí s fungováním celé exekutivy, s její strukturou,
s územním uspořádáním státu i s vymezením působnosti Nejvyššího
správního soudu. Je tedy nesporné, že zrušení samotného ustanovení
§ 250f o. s. ř. by samo o sobě nevedlo k posílení zásad
spravedlivého procesu ve správním soudnictví, ale vedlo by často
pouze k formálním úkonům, které by však značně zatížily soudy. Ze
všech těchto důvodů doporučuje Ministerstvo spravedlnosti pečlivě
zvážit návrh senátu. V případě, že Ústavní soud dospěje k závěru
o neústavnosti napadeného ustanovení, považuje Ministerstvo
spravedlnosti za nezbytné poskytnout delší čas pro to, aby bylo
možno vytvořit podmínky pro řádný výkon správního soudnictví.
III.
Po vyhodnocení všech výše uvedených stanovisek a vyjádření
dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh senátu je
důvodný. Neústavnost ustanovení § 250f o. s. ř. přitom nevyplývá
z rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z podstaty
existující úpravy správního soudnictví v České republice. Správní
soudnictví je koncipováno jako jednoinstanční řízení, bez možnosti
řádných či mimořádných opravných prostředků. Správní senáty
obecných soudů všech stupňů jsou tedy prvním, ale také jediným
soudním tribunálem, u kterého je realizováno právo na soudní
ochranu. Pokud platná právní úprava, konkrétně § 250f o. s. ř.,
umožňuje při této organizaci správního soudnictví jednání
nenařídit, přičemž záleží jen na úvaze soudu, a názor účastníků na
potřebnost či nutnost jejich slyšení je právně bezvýznamný, pak
takový stav nerespektuje ustanovení čl. 38 odst. 2 Listiny a čl.
6 odst. 1 Úmluvy.
Na tomto názoru Ústavního soudu nemůže nic změnit ani
skutečnost, že ve správním soudnictví soudy přezkoumávají pouze
zákonnost rozhodnutí a jsou vázány skutkovým stavem tak, jak byl
zjištěn správními orgány. Ve správním soudnictví nelze odhlédnout
od skutkových zjištění, resp. nelze se omezit jen na zkoumání
zákonnosti rozhodnutí, aniž by se soud zabýval také otázkami
skutkovými. To vyplývá mimo jiné i z ustanovení § 250j odst. 2
o.s.ř., který ukládá soudu posoudit, zda zjištění skutkového stavu
je dostačující k posouzení věci a zda zjištění skutkového stavu,
ze kterého vycházelo rozhodnutí správního orgánu, není v rozporu
s obsahem spisů. Pokud tomu tak není, je soud povinen napadené
správní rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k dalšímu
řízení. Při takovém hodnocení a zjišťování může být přímá účast
sporných stran pouze ku prospěchu věci. V tomto směru lze odkázat
též na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva z roku 1994 ve
věci Fredin (A - 280), kde soud přes námitku státu, že Nejvyšší
správní soud může rozhodnutí pouze anulovat, nemůže je však
nahradit jiným rozhodnutím, a tedy může věc rozhodnout jen na
základě spisů a bez vyslechnutí stěžovatele, jasně uvedl, že
je-li Nejvyšší správní soud prvním a jediným soudním tribunálem,
který ve věci rozhodoval, je neveřejné projednání věci porušením
čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Soud rovněž konstatoval, že posouzení
právních otázek není možné bez toho, aniž by bylo přihlédnuto
k relevantním otázkám skutkovým.
Veřejnost řízení chrání strany před tajnou justicí vymykající se
kontrole veřejnosti a je také jedním z prostředků pro vytvoření
a zachování důvěry k soudům (rozsudek Evropského soudu pro lidská
práva ve věci Pretto z roku 1983, A - 71). Z hlediska ústavního
lze připustit, aby jednání nebylo nařizováno v případech, kdy se
strany výslovně nebo mlčky tohoto práva vzdaly (viz podobně
rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Hakansson
a Sturesson z roku 1990, A - 171) - např. způsobem, jakým tuto věc
řeší zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v ustanovení § 44
odst. 2.
Plénum Ústavního soudu se ztotožňuje rovněž s názorem, který
senát vyslovil v závěru svého usnesení o přerušení řízení, tj. že
neveřejné projednání věci a absence jakéhokoli opravného
prostředku proti rozhodnutí, které bylo v takovém řízení vydáno,
zbavuje účastníka možnosti dožadovat se respektování zásad fair
procesu, tedy např. namítnout podjatost soudce, požadovat
tlumočení do mateřského jazyka atd. V této souvislosti plénum
Ústavního soudu pouze poznamenává, že tento ústavněprávní problém
vzniká i u neveřejných jednání v jiných oborech soudnictví.
Na druhé straně si je Ústavní soud vědom toho, že z hlediska
dodržování základních lidských práv je problematický především
existující systém správního soudnictví v České republice, ve
kterém neexistence nezávislého orgánu, který by rozhodoval
"o právu samém", ve spojení s omezenou jurisdikcí soudů, je
v rozporu se závazky, které pro Českou republiku vyplývají
z ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Ústavní soud si je plně vědom,
že takovým orgánem se těžko mohou stát správní senáty obecných
soudů v dnešní podobě. Nedomnívá se rovněž, že nápravu
existujícího stavu může přinést jen samotné zrušení ustanovení §
250f či jiného dílčího ustanovení o. s. ř. Je si rovněž vědom
toho, že zřejmě bude nezbytná úprava pozitivní, když z hlediska
ústavního nepochybně obstojí zrušení správního rozhodnutí bez
jednání ve věcech nepřezkoumatelných a postrádajících odůvodnění,
stejně jako řízení konané tímto způsobem s výslovným či jinak
vyjádřeným souhlasem účastníků. V neposlední řadě pak je zřejmé
i to, že zrušení napadeného ustanovení bude pro soudy znamenat
zvýšení jejich zatížení, a to i v případě, bude-li doprovázeno
uvedenou pozitivní úpravou.
Všechny naznačené problémy a souvislosti však jsou podle názoru
Ústavního soudu pouze důvodem k odložení vykonatelnosti výroku
o zrušení ustanovení § 250f o. s. ř. Nic však nemění na zásadním
názoru, že z důvodů výše uvedených je toto ustanovení jako
neústavní třeba zrušit.
Předseda Ústavního soudu České republiky:
JUDr. Kessler v. r.